C.2 着力强化总量控制实施环节

5．积极推进总量控制的法律化和科学化。对现行污染物总量控制指标，通过法律修订，将总量指标控制改为质量标准控制，并配套法律责任，加大法律力度；总量目标制定需要更多地考虑地区差异和可达性，并与容量尽可能衔接，及早开展中国容量总量控制战略的研究；总量目标分解需要更加妥善处理公平与效率，协调与区域发展及产业布局政策的关系，探索更加科学的方法，要科学方法指导污染减排工作；进一步突出排放强度（单位GDP的污染物排放量）的考核，并可以适用于全国，发挥政策引导性，引导发展模式的转变，提高技术进步水平。同时，对于尚有环境容量、环境质量良好的局部地区，污染物排放总量可以比2010年适度有所提高，体现分类指导性，但排放强度应继续保持降低的态势。

6．实施总量控制和质量改善并重的指标体系。考核污染减排任务完成状况时，还应考虑到当地环境质量的改善情况。应逐步推行污染物总量控制和环境质量改善并重的指标体系，并逐步提高数据综合分析鉴别的能力。除总量指标外，其他污染防治类指标、环境质量指标等也是实现总量减排的响应指标，这些指标也应该进一步分解、统计、考核，使得各项指标成为共同促进国家规划目标实现的有机整体。

7．强化总量控制的地方实施可操作性。鼓励各地根据实际情况采用地方性的总量控制指标，解决全国性总量控制指标和地区性特异之间的矛盾。把自下而上的单元总量控制实施计划编制和实施作为实施总量控制的基础，做到自下而上和自上而下的结合。推进实施包括地方各方面权益者参与在内的本地区域环境行动计划（LEAP计划和SIP计划），强化指导性和可操作性。鼓励创新，开辟减排的替代方案，在减排措施的选择中产生竞争，降低减排成本，从强制管理的模式向可持续性模式和优化效果模式转变。

8．开展多种污染物协同控制示范。由于多种污染物的协同控制的效益高于单一污染物控制，且一种污染物的控制可能导致另一种污染物在大气中的浓度升高，一个综合涉及所有污染物的交易计划也能刺激污染者寻求综合的解决办法将降低减排成本。基于中国以煤为主的能源结构及燃煤火电厂燃煤消耗量占燃煤总量的比例高，燃煤火电厂多种污染物排放量大的现实，“十二五”期间，在经济发达地区开展燃煤火电厂的二氧化硫、氮氧化物、汞、二恶英、二氧化碳协同控制示范工程。中长期来看，要实施能够弥补治理成本的二氧化硫税。

C.3 实行二氧化硫污染减排转型

9．着手开展燃煤工业锅炉减排。建议将量大、面广、低空排放、易引起局地污染的燃煤工业锅炉作为“十二五”减排重点，并从“十一五”中后期开始着手。预计2015年一次能源总需求量为32亿吨原准煤，其中电厂装机容量将为10.5万亿千瓦，燃煤电厂装机容量将为8.4万亿千瓦（2010年为6.2万亿千瓦），燃煤电厂燃煤将比2010年增加4.77亿吨原煤；在燃煤硫释放率为0.9、综合脱硫效率为0.81情况下，2015年燃煤电厂将比2010年多排放近160万吨的SO₂，这个增量必须依靠其他污染源减排。而燃煤工业锅炉在“十一五”期间就有600～700万吨SO₂的排放量，如果“十一五”期间燃煤工业锅炉不减排，2015年燃煤工业锅炉将排放增加1000万吨以上的SO₂，存在很大的减排空间。所以“十二五”期间SO₂总量控制对象应转为燃煤工业锅炉。对于燃煤工业锅炉，尤其是小容量的燃煤工业锅炉，优先燃烧清洁燃料，对煤炭进行洗选、加工、成型、气化、液化等洁净利用、洁净燃烧，优质优价，制定给燃煤工业锅炉“吃细粮”的优惠政策，制定更为严格的燃煤锅炉污染物排放标准，更新燃煤工业锅炉设计、制造标准，提高锅炉的性能。

C.4 增加污染物总量控制指标

10．火电行业实施氮氧化物总量控制。从部门分布来看，电力部门是最主要的排放部门，排放量为563.2万吨，占总排放的35％。“十一五”末，氮氧化物排放量至少增加250万吨。同时，由于火电厂NOx为高架烟囱排放，NOx输送距离远，对区域酸雨的贡献较大。另一方面电站锅炉容量大、燃烧温度高、烟气量大且集中排放，安装治理设备相对容易，便于实施NOx排放控制措施，是抑制NOx排放增加的最有效手段。目前国际上已有多种成熟的低NOx燃烧技术可供选择。另外，从发达国家治理NOx污染的经验来看，美国、德国、日本等国家控制NOx排放均是首先从控制火电厂的NOx排放着手的，并且取得了很好的控制效果。因此，中国氮氧化物排放的控制重点应首先是燃煤火电厂的NOx排放控制。具体建议包括：（1）应根据典型燃烧设备、移动源和工业部门排放设备的测试分析结果，在“十一五”后期建立火电行业NOx排放监测和统计方法、规范。（2）修订并发布新的火电厂NOx排放标准限值。未来环境政策情景的分析结果表明，为有效控制火电厂氮氧化物排放，应着手在2010年左右实行新的更加严格的全国火电厂排放标准，对新建电厂实施小于200mg/m³的排放限值，才可能使2020年后中国火电厂氮氧化物排放不再继续增加。（3）环境敏感区域开展燃煤锅炉烟气脱硝工程示范。国家有关部门应结合技术引进，积极组织人力和物力开展烟气脱硝技术的相关基础及应用研究，并在京津唐区域、珠江三角洲、长江三角洲地区等重点城市群开展电站锅炉SCR、SNCR以及联合脱硫脱硝等烟气脱硝装置的试点，推进烟气脱硝产业的国产化进程。（4）积极推进先进洁净煤技术的推广与应用。大力开发清洁煤燃烧技术，推进大型CFBC、PFBC以及IGCC等先进洁净煤发电技术的示范和商业化。（5）制定并实施燃煤电厂NOx排放控制规划和相关政策。建议在国家有关部门科学论证的基础上，尽快出台NOx排放控制的统一规划和实施进度，并制定NOx排放的总量控制政策和鼓励排放削减的经济政策，提高NOx排污收费标准，出台脱硝电厂机组上网电价。（6）调整和优化火电站的地区布局。中国绝大部分燃煤电站分布在中、东部地区，人口集中、经济发展速度较快、地域相对狭小、煤炭资源相对缺乏、污染负荷高，对酸沉降缓冲能力较弱。另外，交通运输排放的NOx已超过全国排放总量的30％，其比例还将继续上升。建议“十二五”期间所有轻型车实施欧IV标准。

11．选择重点流域和湖泊开展氨氮总量控制。中国“十五”污染物总量控制中对于水质主要控制COD指标，其他如氨氮等水体污染指标虽然纳入到总量控制中，但是往往不作为硬性考核指标要求。而目前中国很多水域的第一超标污染物是氨氮。我国正在开展污染源普查工作，“十一五”末可基本摸清氨氮指标的基数。建议在“十二五”期间，对于主要的水质污染指标氨氮应严格要求纳入到总量控制及其考核体系中来，加大控制力度。建议重点流域和区域新建、改建、扩建和已建的城市污水处理设施，都应分阶段完成配套脱氮除磷设施的建设和升级改造，对氨氮排放的重点行业加强综合治理、逐步提高控制要求。

12．部分敏感湖库开展氮、磷总量控制试点。从国际上总氮、总磷的控制经验来看，对于总氮、总磷的控制是一个长期且艰巨的过程，其难度比COD减排要更大。总氮和总磷等污染来源复杂，大部分为难以控制的非点源。目前，全面实施总量控制的科学技术条件和管理基础条件尚不具备。建议在“十二五”期间对敏感湖库尽快开展总氮、总磷总量控制的试点工作，湖库氮、磷控制试点应结合入湖河流氨氮总量控制结合进行。可以选择洱海等湖库，按照氮控、磷控的机理，从2009年开始开展基础调查，摸清底数，进行总量控制试点研究，开展工程建设示范。

C.5 逐步扩大化学需氧量减排范围

13．局部地区进行非点源总量控制的试点。在局部地区考虑试行非点源的总量控制试点，按照从下到上的思路，搞好调查研究，摸清底数，建立监测、统计方法，结合氨氮和氮磷总量控制试点，搞好示范工程，抓试点地区的典型行业（如畜禽养殖等），建立国家非点源污染COD减排策略体系，制定系统的农村环境管理计划，引入环境评价机制的概念和方法，借鉴国际上成功的控制有机肥、化肥和农药非点源污染的经验。这将是中国污染减排工作的重要突破口，并力争在更长远的将来把非点源污染逐步纳入总量控制计划中。

C.6 积极关注新凸现的环境问题

14．把新凸现环境问题提到日程上来。实施污染物总量控制需要具备一定的前提条件，强化治理也并非需要完全依赖总量控制予以实施，“十二五”期间，尤其需要对汞、POPs、温室气体、VOCs等环境问题进行关注，积极预防和控制，并创造远期实施总量控制的基础条件。