B.5中央政府落实与财权相适应的污染减排事权

20．中央政府应率先垂范，实施“一级财权、一级事权”的减排制度。目前的中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大，建议中央政府在污染减排上发挥与财权相适应的事权权责，改变以事权确定减排财权的做法。在短期事权划分难以明确的情况下，可先借鉴美国、日本等国家的经验，以国家统一编制、批复专项规划、计划的形式确定中央政府财权和事权。考虑到污染减排的紧迫性和长期性，建议借鉴美国等联邦政府在污水、垃圾处理建设上承担较大财权的做法，中央财政加大环保在优先领域的份额，制定国家在环保领域更积极的投资政策，在新增财力中拿出5～10％用于环境保护，财政转移支付也要加大环境保护的权重。借鉴日本环境事业团或者美国污水处理州周转基金等做法，成立预算内污染减排和环境保护基本建设资金。“十一五”期间，对十大重点工程的投资需要中央政府资金1500亿元，相当于每年需要300—400亿元用于污染治理，这部分投资占全部环保投资的10％左右，是必需的引导性投入，应以最快的速度落实并使之可操作。

21．地方政府应切实落实职责，加大减排投入力度。建议将增加环保投入作为环保法重要的修改内容，明确政府在环保投入的引导作用，确保最基本的财政投入底线。确定环保经费占财政预算支出比例或增长比率指标，保障“211”科目“有渠有水”、良性循环，使全面完成减排任务有足够的资金保障。同时，要研究出台符合实际的污染治理投资统计口径和方法，按照欧盟等国际惯例不再将仅有间接环保效益的绿化园林建设、燃气集中供热等生产投资和基础设施投资列入环保投资。

22．尽快研究出台新财税体制下企业治污投融资政策。鉴于1984年中央政府规定的企业环境保护九条融资渠道政策已经完全不适应新的形势，建议尽快研究出台新财税体制下环保投资政策，疏通企业治污资金筹措渠道和机制。加快对用于污染治理、节能减排等方面的企业设备允许增值税进项抵扣或者按一定比率实施所得税税额抵免，对企业在治污项目贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠，尽快制定和实行治污项目用地供应、用电价格、加速折旧等扶持政策。

B.6强化监管和综合能力，确保设施发挥减排效益

23．加强污染减排的法规建设和协调机制。抓紧出台《主要污染物排放总量控制条例》，为污染减排提供法律保障。围绕污染减排工作对环境管理进行强化、集成，做好限期治理、排污许可证管理、环境影响评价、竣工验收要求等与污染减排工作的衔接。改变目前地方环保部门隶属地方政府、决策执行受制地方政府的管理体制。在有条件的地区，试行环境监测和环境监察独立和垂直管理,有效约束地方政府的不良环境行为。参照日本经验，建立受企业和当地环保局双重领导的驻厂环境监督员制度，实行职业资格管理。开展重点污染企业环境行为和污染减排情况定期巡视报告制度的试点工作。借鉴加拿大做法，对企业按达标型、风险管理型和领先型三类区别管理。强化国家监察职能和手段，增强地方环保部门决策执行的独立性和参与综合决策的能力。加强地县级执法队伍和执法能力标准化建设。尽快修改相关法律法规中确定的法律责任和处罚力度普遍不够的缺陷部分，加强对超标排放等环境违法行为的处罚力度，进一步提高环境违法成本。

24．严格在线监测设备运行监管，确保治理设施稳定运行。将治污设施运行作为环境监管的重要内容，以监管促设施稳定运行。强化在线监测设备管理，建立和完善在线监测检定、认可、验收、联网、数据使用等规范和标准体系，明确在线监测数据法律地位。加强在线设备准入，进一步规范在线监测产品市场环境，建立在线监测设备的市场化运营管理机制，推行“第三方运行”。将自动在线监测设备质量、投运率和联网管理纳入污水处理厂和燃煤电厂生产管理考核体系，促进在线监测有效发挥其监控基础性作用。加快实施《国家环境监管能力建设规划》，落实运行经费和保障机制。增加区域环保督察中心能力，强化其监督执法功能，特别是发挥污染减排的执法监管作用。

25．推进污染减排信息公开，强化公众参与。加快建立国控重点污染源排放数据库，向社会公布全国重点污染源和重点污染行业企业污染减排信息。制定办法，开展试点，鼓励各地区公开重点企业的污染减排、总量控制指标完成情况的信息。更多地采用包括命令型手段（CACs）、经济手段（MBIs）和自愿手段（VA）在内的“混合”政策措施。借鉴经合组织国家对单个的环境政策相互“混合”搭配以产生更加有效的结果经验，将各种政策手段捆绑在一起以解决不同阶段的问题。试点采用第三方和社会力量监督污染减排效果的方式，强化公众参与，使得污染减排与公众环境利益挂钩。在决策、监管、参与等各环节深度推进公众参与，提升包括企业业主在内的污染减排意识，促进污染减排的可持续性。

26．强化污染减排数据的整合和动态管理。要特别重视污染减排对环境管理的调整要求，要以削减量为中心，强化数据整合，实现系统管理、量化管理和理性管理，具备摸清家底、说清排放量、分析形势的基本能力，真正落实污染减排的责任考核。建立稳定可比的重点污染源污染物排放量数据库和重点污染源的台账系统。综合监测、监察、排污申报、环评等数据，对国家重点污染源数据进行科学核定。数据要实现国家直接掌握、抽样监测，避免干扰。加强污染减排工程项目调度，及时准确掌握老污染源削减和和新污染源增加动态变化情况。排污许可证管理做到程序和实体的统一，实施点对点的量化管理，将总量尤其是削减量适时分解到污染源。首先实现排污收费数据、环境统计数据、排污申报数据“面对面”、对应分析，逐步实现集成，最终实现“三表合一”。

B.7加快建立污染减排的长效政策措施

27．进一步推进资源环境价格税费改革。建立水资源和煤炭资源全成本价格形成机制，运用价格杠杆，建立健全“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的环境价格机制，补偿治理成本。对重污染行业，如医药、化工、造纸等，效仿电厂脱硫的做法，实行差别电价、阶梯水价政策。提高排污收费标准，扩宽征收面，加大征收力度。建议将二氧化硫排污费由目前的每公斤0.63元一步提高到每公斤1.26元，使征收水平能够体现其治理成本。建议2008年底前把重点流域、区域地区污水处理收费标准提高到0.80元/吨以上，COD排污收费标准提高到1.20元/千克以上。将高污染、高能耗产品纳入消费税征收范围。提高煤炭、石油和天然气的资源税税额标准。在制定独立型环境税方案中，要重点选择污染物排放和严重污染产品作为环境税的税基。

28．出台优惠激励政策支持污染减排。在国家关于脱硫机组上网电价优惠政策的基础上，建议国家继续出台优先安排脱硫机组上网的优惠政策，开展节能发电调度试点工作，对脱硫机组实施优惠的发电小时数政策；按照污染物削减成本对关停落后产能的企业实行经济补偿；建立重点污染企业环境行为数据库，加强环保、税收、银行系统信息交流，将节能减排和环境行为作为政策优惠、贷款发放的重要前提条件；对超额完成减排任务、环境行为良好的企业，给予适当形式的奖励和表彰，可设立污染减排奖励资金，优先用于主要污染物总量减排工作，对减排贡献较大企业或地方政府进行公开奖励；对区域限批的地区的贷款结构进行调整，对未完成减排任务、违法排污的企业，取消优惠税收政策、减少补贴；学习美国的经验，积极开展排污指标有偿取得和排污权交易试点，逐步推广排污权交易，使企业从减排中获利。电力市场体系建设要考虑减排要求，可推广发电许可制度、发电权交易以及绿色电力配额交易，用市场手段促进小火电机组关停和节能减排。

29．引导绿色消费，实施全社会减排。借鉴美国新《能源政策法》，政府投入为引导，采用减（免）税、消费者直接补贴等激励手段，推进节能减排型产品的生产和消费，激励全社会参与节能减排。加大绿色产品政府采购力度，提出政府绿色采购、节能建筑、节水减排等比例要求和奖惩政策。

Part C. 关于“十二五”污染减排战略展望

2020年中国将实现全面小康社会的目标，经济发展达到世界平均水平，实现中国新“三步走”第二步战略目标。环境保护已经成为全面建设小康社会的重要内容，“十二五”的环境保护和污染减排路径选择极为重要。

C.1 污染减排是环境保护的长期任务

1．2020年前实施总量控制仍然有重大意义。2020年前后，中国资源、能源等的消费高峰陆续来到。到2020--2030年左右，在技术进步，经济结构与消费方式改变的综合作用下，环境压力有可能逐步减轻，经济增长与原材料消费逐步“脱钩”，主要污染物产生量也随之下降。到2050年中国基本实现现代化，发展水平达到中等发达国家水平时，传统的环境问题可能会全面得到解决。但是，到2020-2030年资源、能源、人口、工业化压力没有解决前，社会、经济发展对环境的压力依然是一段时间内持续的主题，基于总量控制的污染减排将是一个长期的、艰巨的、复杂的历史任务。

2．“十二五”污染减排实施难度明显加大。随着“十一五”期间大部分减排工程的建成，“十二五”节能减排的难度更大，减排目标的制定更应综合考虑必要性、技术经济可行性，进行理性决策，而不是“头痛医头、脚痛医脚”的应急决策。同时，要强化分类指导、自下而上，在某些区域和行业适当增加新的因子，研究启动的氨氮和氮氧化物等总量控制问题，把环境质量纳入考核范围，对企业传达长期而明确的减排信息，解决污染减排和环境质量之间挂钩问题。

3．着力推进污染减排的“五个转变”。建议国合会设立课题从明年开始开展“十二五”污染减排战略研究，支持中国政府污染减排的长期战略。“十二五”污染减排战略应体现以下五个方面的转变：一是从单纯注重污染物排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合转变；二是从注重重点行业减排向全面削减转变；三是从注重落实减排工程能力向注重减排工程质量和减排实际效果转变；四是从注重依赖行政干预向更多地利用市场经济费效比合理的长效手段转变；五是从单一污染物的总量控制向多种污染物的协同增效控制转变。

4．避免污染物排放总量控制的“泛化”。在大力推进总量控制和污染减排的同时，要避免一种错误的认识：污染控制就是总量控制，总量控制一控就灵，某一环境问题很重要，所以必须进行总量控制，不进行总量控制不能代表其重要性和各方面对其的重视程度。实际上，不进行总量控制并不代表不控制总量，总量控制作为一种制度，有其体系和前提条件，适合于全国总量控制的污染物必须满足如下条件：（1）区域性而非局地性的污染物；（2）可监测、可统计、可考核，有基础；（3）一次污染物，最好也不是混合型污染物；（4）有治理减排途径，技术经济上可控。因此，在全国范围内实行总量控制的污染物是有限的。