Part B. 关于实现“十一五”减排目标的政策建议

B.1 建立节能减排指标优先的政绩考核制度

1．通过制度变革遏制政府破坏环境。在环境保护方面，中国地方政府通常存在“破坏之手”“治理之手”“庇护之手”的三手互搏现象。许多环境污染问题的根源就在于地方政府发展经济的自发冲动和地方保护主义。在目前中国财税体制下，地方政府的政策取向是发展那些能够给地方较快创造较高财政收入的项目，而这些项目恰恰多是高消耗、高污染“双高”行业，这与中央政府正在实施的节能减排战略是相悖的。在中国，地方和中央、局部和全局、短期政绩和长远利益的博弈并不是偶然的，外向型产业结构对污染减排的影响也不容忽视。需要体制性、机制性的变革才能真正遏制经济发展对环境的负面影响。当前，应结合财税体制和政府机构改革，从制度层面上解决“中央大力倡导科学发展观，地方一味追求经济增长”的脱节问题。

2．明确污染减排考核的责任主体，切实改变目前经济发展指标和污染减排指标“两张皮”的现象。中国的社会政治体制表明，如果不把环境保护和污染减排作为地方政府的重要考核内容，那么要想转变地方官员的政绩观，全面树立和落实科学发展观是十分困难的。而目前不少地区仍把污染减排目标和经济发展目标孤立考虑，依然是一“软”一“硬”，对污染减排的重视大多还将落在口头上和红头文件上。应明确污染减排责任在地方政府而不是地方环保部门，完善目标考核与责任机制，尤其需要注意加强行业分解考核，不能形成上级环保部门考核下级环保部门的局面。

3．进一步弱化GDP在地方党政干部政绩考核中过强的指挥棒作用。构建包含污染减排、环境质量改善等各项指标的科学的、良性的、绿色的地方官员政绩考核指标体系。把节能减排指标作为第一位，预期性的GDP增长必须建立在确保节能减排指标实现为前提，再不能允许节能减排指标为GDP指标让位。完不成节能减排指标的，就应切实压控经济增量。搞准搞实列入干部政绩考核评价体系的环保指标，加大污染减排指标的考核权重。在污染严重地区严格实行污染减排“一票否决”制度。对于国家确定的限制开发和禁止开发地区，取消GDP考核的硬性要求。国资委管理的企业带头实施节能减排优先的评价体系。

4．政府有关部门应该率先示范。依据各部门在污染减排中的作用，督促中央政府有关部门率先示范，制定可操作的政策支持节能减排，从而更好调动地方政府和企业节能减排积极性，真正形成“全民节能减排”的强力氛围。一些重要政府部门，如发展改革部门在制定与污染减排密切相关的行业（如电力、石油化工、电解铝等行业）发展规划时，应充分考虑产能增加对环境的影响，带头执行《环境影响评价法》；财政部门应利用财政收入稳定增长的有利时机，把新增财政收入的5～10％用于环境保护和污染减排，充分体现环境保护是公共财政职能的优先领域，在加大污染减排投入同时强化资金减排绩效的监督；建设部门应尽可能使污水管网等基础设施建设与减排目标相一致，真正担负起削减城市污水COD排放的责任。

B.2 实施强化前端和中端减排的全过程减排战略

5．实施全过程污染减排战略。污染减排目标实现必须以经济发展模式转变为前提，应摒弃难以满足总量减排要求的传统发展模式和末端治理模式，构建从资源能源消费、污染物产生到污染物排放的全过程减排机制，节能、降耗、技术进步、治污、监管、激励、增效等环节系统推进。制定生产、消费、流通的全系统减排方案。尤其需要强化以结构调整为主的前端减排和技术进步为主的中端减排。要把总量削减目标与社会经济发展模式联系起来，通过资源能源的节约利用、产业结构的调整、经济发展模式的转变、生产技术的提高、环保减排工程等共同促进削减目标的实现。在此基础之上，还应构筑政策激励体系、工程保障体系和监督管理体系。污染减排的优先顺序应是先控制新增量后削减存量。在源头污染物增量环节多做污染产生量“减法”，这比在治理的末端减排环节做污染削减量“加法”更有效率。在战略实施中，从末端到中端、前端，环保部门的责任和调控能力越来越小，但减排的效率和效益却越来越大。对这一规律要有充分认识，在宏观调控和管理决策中加以完善。

6．加强资源能源需求侧管理，控制资源能源消耗不受约束的增长，实施“前端”减排。实现20％节能降耗目标则是实现减排目标的必要前提条件。对照目前能源和产业发展规划，要实现节能减排目标，“十一五”期间非电行业煤炭消费仅能增加1.7亿吨，燃煤工业锅炉煤炭消费量则需实现零增长，极难做到。因此，需要合理控制能源资源消耗，充分重视“前端”污染减排，通过强化资源、能源需求侧的管理，与节能降耗工作相衔接，推进社会和经济各领域的资源、能源消费量的全面下降，利用费效比最高的减排途径，为污染减排创造基础条件，并获得除污染减排外的多重效益。

7．提高发展质量，实施“中端”减排，控制污染物新增量。加强“中端”污染减排，工业行业实施全过程技术管理，促进产业结构的优化调整，通过技术进步和清洁生产减少污染物产生量，促进经济发展的技术水平和质量，优化社会经济运行过程。一是建立基于总量控制的产业政策、市场准入制度。修订完善环保标准，严格环境准入制度。切实控制新增量，避免新建项目建成之日就是项目淘汰关停之时的被动局面。加快制定冶金、建材、电力、轻工等重点行业的污染物排放强度指标，新建项目必须符合国家规定的排放强度要求。设置不同区域的产业淘汰和污染治理政策。逐步引入污染排放绩效的管理方法。二是要加大产业结构调整力度。要采取行政干预与市场调控双管齐下，继续扩大“区域限批”和“行业限批”，遏制地方盲目投资、恶性发展，不能以推动GDP增长的成绩掩盖地方政府在资源利用和环境保护方面的缺位。加快制定“高污染、高环境风险”产品名录。实时跟踪后三年关停4000万千瓦小机组等落后能力和其他产业结构调整进展情况，并及时采取应对措施。三是提高能源资源价格，逐步提高污染物排放收费标准到弥补外部成本的水平，目前至少应该达到和超过企业的预防和治理的成本。

8．当前特别需要采取更严格措施遏制地方“双高”发展。加强“两高”行业信贷监控，抑制“两高一资”行业的配额、许可、禁、限、信贷、税收等调控手段应再硬些、再严些，鼓励环保进出口贸易的直补退税、减免税改革应再力度更大些、步子更快些。在体制上，采用宏观调控行政干预的手段严控地方发展产能过剩的高耗能、高污染行业，把土地作为决定性限制因子，通过最严厉的建设用地审批制度及违规建设用地清理活动，使“双高”行业无处可建；在机制上，综合应用市场机制手段，严格信贷，总结“区域限批”的经验，继续予以灵活运用，通过大幅提高高耗能、高污染行业信贷门槛，建立完善公开的企业环境信息平台，提高高耗能、高污染行业建设发展金融要素成本，加快调整出口政策，以限制高耗能、高污染行业投资过热。充分发挥货币、财政、金融等政策的宏观调控能力，合理控制产业的发展速度和发展方向，确保经济按照预期速度增长，避免各行业的不健康发展。

9．通过规划环评推进区域污染减排。积极推进区域规划环评，从决策源头上防止环境污染和生态破坏，对产业布局和资源配置进行更为合理的战略安排，有效遏制部分地区“三高一低”行业集中过量带来的环境问题，实现污染减排优化政府决策，以环境保护优化经济发展。建议全国人大开展政府规划环评政策的实施检查，公布一批没有严格执行规划环评同时造成重大问题的政府规划。

10．建立经济发展与污染减排的联动诊断机制。污染减排已经让中国政府清晰地认识到环境保护不能脱离社会经济发展。要充分认识经济发展、能源节约、污染减排三个指标的关联效应，建立三个指标联动的监测、分析和预警机制，定期进行三个指标的联动分析，找出当前经济增长中的影响节能减排的问题和症结所在，向社会公布，并有针对性地解决。在政策措施上也要建立联动机制，环保部门要更多的参与到新建项目的项目审批、标准制定、政策出台、综合决策等各个方面，更好地把环境政策、目标与国家宏观政策衔接，确保经济发展政策和节能减排政策的协调性和可执行性。近期，应优先建立一个包括减排形势分析在内的环境形势短期诊断平台，加强数据分析和宏观预测，对总量减排工作实施科学管理。