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A.8 减排工程能力和实际减排效果有较大的差距
34．城市污水治理设施建设进度已经滞后。《节能减排综合性工作方案》要求“十一五”期间新增4500吨/日污水处理能力，新增年COD削减能力300万吨，没有直接表述为削减COD300万吨。这说明要将削减能力变为实际的削减量，还需要做大量的实际工作。如何避免建成的环境基础设施大量闲置和浪费，切实解决“能力变真”问题，是中国污染减排“战役”面临的另一个重要问题。“十五”以来，全国污水处理厂建设进程加快，但是由于资金的相对短缺，目前污水处理设施的建设速度滞后于城市人口的增加和经济社会的增长，甚至滞后于供水能力的增长。到2006年底，全国还有248个城市没有建成污水处理厂，至少有30多个城市约50多座污水处理厂运行负荷率不足30％，或者根本没有运行。2007年上半年污水处理厂建设也仅完成全年任务的三分之一。另一方面，多由地方政府出资的配套管网建设更大大滞后于城市污水处理厂的建设，已经严重影响了污水处理设施作用的发挥。
35．市场无序竞争影响脱硫工程的质量。脱硫行业没有经过长期培育，市场尚不成熟，行业标准和法律规范缺乏，进入门槛较低，脱硫工程的质量难以保证。近几年，一批并无脱硫核心技术的公司蜂拥挤入这一行业，竞相杀价，形成恶性竞争。石灰石-石膏法市价已经降到200-300元/KW，这不可能保证脱硫工程的质量。比较合理的脱硫投资价格是400元/KW左右。部分污染减排设施设计技术标准偏低，负荷弹性小，备用部件少，监测系统精度和稳定性不够，建设周期长，没等建好就已被市场淘汰，或者是脱硫工程“竣工之日”就是“系统改造之时”，亦或业主原本就只想做样子应付了事，治理工程运行质量会直接影响到减排效益的发挥。
36．治污工程长期运转还缺乏配套的政策措施，减排能力难“变真”。电厂脱硫设施和城市污水处理厂等治污工程建成后，运营管理相关的配套政策、机制、措施不健全，企业尽管有减排能力，也会受利益驱动而不运转减排装置，导致减排能力很难变真，甚至一些电厂吃着不运转脱硫装置的“双重”超额“红利”。2006年全年，污水处理行业亏损面为24.49％，亏损额为1.48亿元，有相当部分的城市污水处理收费偏低，达不到污水处理成本，一定程度上影响了污水处理厂的有效运转。
A.9 污染减排还难以确保环境质量同步改善
37．总量控制因子与环境问题不完全具有直接对应性。目前不少城市和水域影响环境质量的主要污染物并不与COD、二氧化硫有明确的对应关系。不少地区，颗粒物已经成为城市空气质量的主要污染物，2006年全国33.5％的城市颗粒物年均浓度没有达到二级标准要求。大量NOx排放对城市大气NO2浓度、大气氧化性和对流层O3浓度产生复杂影响。有些水域的非点源污染甚至超过了点源污染，一些水域氮、磷已经上升为主要污染物而成为威胁水质的主要因素。而中国目前现行的无论是COD还是SO2的污染减排政策基本上是针对点源污染的对策，尤其是SO2减排主要是从控制酸雨污染出发，重点削减行业是电力行业，而对当地环境质量影响更大的非电燃煤锅炉未被纳入，这将在很大程度上影响污染减排对应的环境质量改善效果。对畜禽养殖、农村生活污水等COD、氮和磷排放源，尚缺乏系统的应对措施。
38．污染减排工程没有进行系统性考虑，环境效益打折扣。目前实施的污染减排工程主要是燃煤电厂的脱硫设施及城市污水处理厂的大规模投入。几乎同一模式的末端治理，会造成污染物去除原材料、在线监测设备的市场紧缺、污染减排工程质量难保证及去污副产品回收的市场饱和，甚至出现因副产品堆积产生严重的二次污染。目前，电厂脱硫几乎全部是石灰石膏法，削减1吨SO2会产生2～3吨石膏，每年至少要产生1180万吨脱硫石膏。如果不能有效利用，大量堆积形成的石膏，随着时间的推移会发生风化、起尘，进而形成二次颗粒物污染；另外，污泥的处理处置也未列为COD减排的重要环节，将使污染减排工程的环境效益大打折扣。实际上，无论是脱硫石膏的再利用还是污泥的处理大都不存在技术问题，而主要是政策支持问题。
A.10 环境管理能力难以应对污染减排挑战
39．污染物排放总量控制法规缺失。实行污染物总量控制、排放申报和许可证是发达国家比较常见的环境管理制度，法律要求企业和个人诚信申报，并签名承诺各项数据的真实性，而且视作伪证为重罪。而长期以来，中国许多企业不能如实申报排污，企业污染物排放状况变数颇多。中国的污染物排放总量控制已经实施了10多年，但到现在都没有综合的污染物排放总量控制管理和排污许可证管理法规，这是一个非常奇怪的现象。
40．“三大体系”基础薄弱，配套制度缺乏。污染减排充分暴露了环境统计、环境监测和责任考核三大体系能力薄弱的问题。由于“三大体系”建设刚刚启动，同时还受到建设条件和地方配套资金的影响，环境统计、监测和考核基础薄弱的状况短时间内还难以改变，运行经费保障还没有进一步落实。同时，与“三大体系”能力建设配套的相关管理制度同样缺失，如污染物总量的优化分配、削减措施的优化分解、总量减排效果评估等缺乏有力的技术支持。环境统计制度和统计方法与减排任务需求相比差距更大，迫切需要完善提升。在污染减排数据的核算上尚没有形成统一的核算要求和核算方法，各地对主要污染物增量和削减量缺乏正确的认识，国家核定的污染减排数据和地方上报的差异较大。
41．减排缺乏准确有效的基础数据保证。工业点源、生活排放、城市排放、农村排放都缺乏细致系统的基础数据资料，落实污染减排责任制和目标考核的减排数据基础不牢，数据质量难以保证。一是污染源头监测刚刚起步。污染源监测范围、频率和项目有限，自动监控配套政策机制缺乏，污染源排污状况不清。二是监测数据尚不能及时、全面、准确反映环境质量和污染源排污状况，污染源排放数据库、环境监测网络建设等方面尚不完善，一些系统的监测评价方法还存在一定的差异。三是环保部门现有的环境数据紊乱，企业申报、环境评价、环境监察和环境监测多套数据共存，各套数据之间缺乏联系，互不匹配。
42．污染减排考核易流于数字和表面。目前，大部分地方对污染减排约束性指标数据过分关注，有可能导致“有总量、无控制、说得多、做得少”的减排数字游戏，尚未将工作重点放在污染减排政策措施的落实情况、减排工程建设质量和运行的责任上。在强大社会压力和考核要求下，污染减排还可能会引发数据弄虚作假，在污染减排数据上地方与中央的博弈将直接影响责任制的落实和污染减排的考核效力。一些地方污染减排考核仍然流于表面形式，污染减排的任务分解和相关责任没有完全落实，考核缺乏明确的对象。各地污染减排任务分解大多采取“上行下效”的做法，以行政的方式简单地逐层分解，任务责任没有完全落实。任务分解侧重于行政区域，行业分解进展不够理想，尤其是排放水污染物的行业。
43．减排工程运营监管能力不足。根据一些发达国家的经验，随着治理设施的大量建设完成，治理设施运行费用的问题将越来越突出，由于污染治理多不能产生直接的经济效益，企业是不会很情愿地拿出这么多钱用于运行治理设施的，治理设施运行监管可能上升为主要问题。一是由于措施和能力不足导致的监管不到位，二是执法不严、违法难究导致的监管不到位。重点工业污染源特别是燃煤电厂脱硫没有在线监测和联网运行，难以实现量化的监督管理，影响了工程的长期稳定运行。据调查，2006年度监测的829家国控重点工业废水污染源中，仅547家废水能够实现稳定排放达标。
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