A.6 减排政策执行力不能支持持续的污染减排

24．污染物排放标准制定和实施体系存在明显的制度缺陷。长期以来，中国地方性排放标准不发育，全国性的排放标准难以满足各地的特殊要求。部分行业排放标准没有及时修订，难以适应不断提升的环境要求，往往出现项目“竣工之时就是改造淘汰之日”现象。以造纸行业为例，中国现行造纸行业排放标准只相当于上世纪90年代的世界平均水平，与发达国家相比还存在较大差距，大部分企业吨桨综合取水量高出国际先进水平一倍，达到世界平均规模的企业仅占中国造纸企业总数的2％。尽管在不少地方造纸业GDP贡献率不足5％，COD贡献率往往超过50％，但由于进入门槛低，地方政府仍趋之若鹜。部分工业园区已经成为环境执法的“飞地”，成了国家明令淘汰和禁止项目的避难所。有的地方对那些高污染、高耗能企业大开绿灯，实行特殊保护、优惠政策，使一些“工业园区”成为不执行国家污染物排放标准的“藏污纳垢区”。

25．产业结构调整缺乏配套政策，实施难度较大。工业结构调整大多采用行政手段，由于缺乏配套政策，存在短期性、阶段性和易反弹等缺陷，还出现了污染转移的现象。因产业结构调整要涉及到企业关闭、人员安置以及地方税收减少等原因，实行起来非常困难。全国5000万千瓦的小机组关停进度需要特别关注，不少实际上是前几年依法关停未拆除后又复工的，这将对二氧化硫减排目标实现影响巨大。除小火电关停外，其他产业淘汰的补偿政策比较缺乏。另外，产业政策随意性大，部分产业政策缺乏分阶段的长效引导机制，这也导致了产业结构调整的实施成本上升。

26．部分国家政策导向与污染减排要求相冲突。虽然国家节能降耗信号释放清楚、强烈，但由于人为扭曲，能源环境压力没有完全转变为价格信号和更严格的执法。以生产性增值税为主体、按照“属地原则”征收的财税体制“变相鼓励”了各地发展“双高”行业的热情。一方面强调转变增长方式，另一方面又习惯于通过行政干预维持资源依赖型增长，而抑制市场机制作用；一方面大力干预资源循环高效利用，另一方面又仍歧视、不支持资源回收工业企业。从民生角度上，中国政府正在采取措施稳定消费价格指数（CPI），但政策趋向又限制了资源环境价格体系的上升空间。有研究表明，有的企业的环境守法成本是违法成本的46倍，排污收费标准长期偏低，很多企业愿意交纳排污费获得合法排污权，也是有法不依、执法不严、违法难究的重要原因之一。目前出台的鼓励降低种植业份额和提高畜牧业份额的政策，如果对畜禽养殖场缺少污染控制措施和监管手段，那么在某种程度上又将会加重畜禽养殖污染和农业非点源污染。

27．管理政策需要根据污染减排要求重构。虽然目前污染减排控制目标是总量控制，但是因为对总量目标没有约束性对策，对污染物的控制实际上还是浓度控制，造成了建设工程竣工验收时不管总量、只管“浓度验收”。限期治理制度还是基于浓度标准而不是区域性的总量削减要求。新建项目环境影响评价中，总量指标也与区域污染减排指标脱钩，甚至出现小火电厂被多个大火电厂重复“纸面关停”以获得新建项目总量指标的“文字游戏”现象。

A.7 资金投入仍然是污染减排的关键制约因素

28．治污资金不落实导致“十五”环境保护目标落空。环境污染治理投资存在总量偏小、口径偏泛、效率不高、政府导向不够等问题，适应不了污染减排目标的新要求。资金投入已经是目前实现污染减排目标的最主要限制性因素之一。投入不到位则造成通过数字游戏而完成污染减排。“十五”期间，中国政府不断加大对环境保护的资金投入力度，中央财政对环境保护累计投入680多亿元，但资金投入总量和方向上与环境治理需求难以匹配。“十五”期间，列入国家计划的2130项治污工程，完成1378项，仅占总数的65％，完成投资864亿元，占总投资的53％。三河、三湖等重点流域和地区的治理任务只完成计划目标的60％左右。脱硫项目建设滞后于总量控制要求，计划要求削减105万吨二氧化硫的任务只完成约70％，资金投入不足，政策支持不够、不配套，治污工程落实程度偏低，才导致了“十五”环境保护目标落空。“十一五”期间，以污染减排为表征，治污投资需求量将会远大于“十五”期间。

29．真正用于污染治理的环保投资偏小。目前环保投资口径存在“虚化”现象，具有间接环境效益的生产项目和基础设施建设项目、园林绿化等景观形象工程建设等投资纳入统计。这与欧盟等国际通行做法具有较大差异，掩盖了环境污染治理投资不足的严峻现实。若以污水处理与垃圾处理作为城市环境基础设施建设投资口径，真正用于环境污染治理的投资只有现有投资口径统计量的一半左右，全国环境保护同期投资也将“缩水”50％，真正用于污染治理的投资占GDP的比例为0.6％左右，而不是名义上的1.3％。总体上，中国仍然处于环境污染“新账”不断增加的阶段，并没有进入大规模偿还历史污染“欠账”的阶段。

30．“十一五”污染减排投资落实难度大。依据国家“十一五”环保规划目标、任务和重点工程规划，估算“十一五”环境污染治理投资需求约为15300亿元，约占同期GDP的1.35％（比“十五”提高0.16个百分点），约占全社会固定资产投资总规模的3.06％（比“十五”提高0.26个百分点）。2006年，按中国统计口径上的环保投资占GDP的比例仅为1.23％，比前两年下降幅度不小，显然不可能达到“不欠新帐、多还旧帐”的要求。当前，污染减排投资还存在巨大缺口，尤其是政府资金没有到位。需要中央政府落实的1500亿元资金，按照现有渠道仅落实了350亿元，国家尚未建立预算内环境保护专项资金，不少地方环境保护“211”财政科目还存在“有渠无水”的统计归集状态，还解决不了投入渠道的问题，大量污染减排项目需要政府投资落实并尽快投入。

31．新体制下企业治污资金筹措渠道没有建立。国家“十一五”环保规划中，占环保总投资需求45％的6900亿元都需要企业自行筹措，但目前对于企业而言没有可行的资金筹措渠道，企业投资难以保证。一是企业单纯的环保治污项目没有吸纳其他资金的条件，向银行贷款融资也很难。污染严重的企业，往往是经营不善、经济效益不好的企业，又常常面临更艰巨的减排任务，这样企业就陷入了“想治理没资金难贷款”的被动局面。二是1994年规定的企业治污资金渠道中，企业更新改造资金中可提取7％作为环保技改资金、允许企业把开始5年内综合利用利润交财政部分留在企业治理污染的政策等现在已经无任何实际意义，旧的投资渠道和政策已经失效，新的财税体制下新的投资渠道、激励政策、配套措施尚未建立。

32．约束污染减排的经济政策没有到位。现有的关于污染减排的投融资政策不够完善，不足以全面支持污染减排工作。目前，中国排污收费制度仍然存在征收面窄、收费项目不全、收费标准偏低、征收力度小、资金使用效率不高等问题。中国也没有开征专门以环保为目的的税种，现行的环境税收措施不健全、规定也比较粗糙。如已开征的资源税还很不完善，主要对矿产资源征收，对高硫煤、水资源、生物资源等还未开征。因此，进一步加大污染减排投融资政策的改革和完善力度是十分必要的。

33．减排污染的政府事权和财权划分不清。一是政府事权界定存在一定的“内外不清”，一些可以由市场配置而存在“寻租”利益的职能往往由政府掌控，而一些应该由政府公共财政承担的基本公共服务职能，又往往在“市场化改革”的旗帜下没有得到有效的履行，政府往往通过“市场机制”给钱，对市场失灵、政策失灵的问题没有引起足够重视。二是各级政府事权分配缺乏明确的划分。《环境保护法》原则上对中央和地方政府的环境保护职责范围作出了规定，但没有可以具体操作的环境事权划分方案，实际中各级政府的环境事权并没有明显的区别，导致最终谁也不对环境保护负责。三是中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大。现行财税体制下纵向和横向不平衡加剧，事权不明晰形成的财权重心上移、事权重心下移、地方事权财权不匹配，环保事权过多地由地方政府承担，这些无疑又为减排工作的推进增加了难度。