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4．要切实解决污染减排中一些制度性问题。目前的减排方案除存在一些结构性的缺陷因素外，还有三个重要的深层次因素影响污染减排的持续性，需要进行制度性变革。一是政府环保投入事权和强度不到位。环境治理投资的统计口径、事权划分和绩效管理存在问题不少。目前减排工程建设进度滞后、质量堪忧，减排化学需氧量所需的投资尚未落实，尤其是需要政府公共投资的部分。二是政府监管能力和力度不到位。污染物排放标准不完善、执行率低，环境监管能力明显偏弱，管理政策需要根据污染减排要求重构，这些都有可能使减排能力大打折扣。三是政策到位和执行力问题，尤其是如何保证减排工程设施真正能够运行并持续发挥减排效益的经济政策，包括激励性的和惩罚性的政策。部分政策导向与污染减排要求相悖，减排政策执行力不能支持持续的污染减排。
A.2 污染减排本质上是经济社会和政治问题
5．环境问题是经济社会问题的综合表现。连续30年的经济增长和城市化发展已付出了过大的资源环境代价。污染负荷IPAT方程告诉我们，环境污染负荷直接与人口数量、人均GDP增长以及单位GDP污染负荷相关。解决环境问题也必须从对应的社会经济系统中寻找答案，从“自变量”入手获得解决“因变量”问题的关键钥匙，在环境系统之外解决。国际经验证明，环境问题必须放在社会经济大系统中予以解决。因此，必须从整个社会经济的层面讨论减排指标的内涵，采用综合手段，着力解决社会经济与环境系统之间的系统性、协调性、平衡性、持续性问题，而不是“头痛医头、脚痛医脚”。应强化政府职责，真正落实目标考核，实施全过程减排策略，创造全社会共同参与的局面，才有可能避免形成“有总量、无控制”的局面，避免污染减排成为地方环境保护的“数字游戏”。
6．污染物排放指标直接反映经济运行的质量。总体上看，污染物排放指标是一个衡量经济运行状态和质量的指标。在GDP高速增长情况下，工业污染物排放强度尽管有所降低但仍远高于发达国家水平，高投入、高消耗、高污染型的发展模式没有根本转变，导致中国污染物排放量居高不下，也使发展的资源环境代价过大。推动中国GDP增长的大多是高污染、高耗能的产业，2007年1-5月主要银行金融机构向六大“双高”行业中长期贷款比去年同期增加了21.8％。重化工、火电、冶金、水泥等行业依然是污染物排放大户，行业技术水平不高，高档次产品少，产业集中度低。一些小钢铁、小水泥、小火电等国际“禁限”的小项目在中国的部分地区仍屡禁不止，产能过剩、东部地区调整淘汰的重污染行业项目又改头换面向西部和落后地区转移，电力行业借热电联产变相扩张产能，氧化铝项目、煤化工等项目发展较快。同时，中国.净出口增加量仍然占钢材新增产量的33%，中国焦炭出口占世界出口总量50％以上，“两高一资”出口导向、以量取胜的粗放型贸易增长模式占有相当比例，中国能源消耗的26％用于了出口，“十五”期间外贸造成的二氧化硫年均逆差为150万吨，中国在承受巨大贸易顺差的同时，也承受着巨大的“资源环境逆差”，即大量出口产品，污染留在中国，相当于“进口”污染。
7．污染减排目标实现必须以经济发展模式转变为前提。污染减排目标的实现不可能脱离GDP、能耗、水耗、技术进步、产业结构等经济运行各要素孤立存在。污染减排也不是制约发展，而是引导实现可持续的社会经济发展、增强发展的协调性。粗放的经济发展模式必须通过总量控制得以实现转型，污染减排目标的最终实现也必须以转变经济发展方式为前提条件。从这个角度上讲，“十五”环境保护目标没有实现，最根本的问题是经济运行质量和发展模式的问题。十五期间，GDP平均增速为9.5%，五年共增长了58%，比7.5%规划方案多增14.3个百分点（规划方案下五年增长43.6%），粗钢、水泥、发电、乙烯和纸等高污染产品产量分别增长了175％、68％、84％、61％和149％，显著高于经济增长，不能实现污染物排放总量控制目标则成为必然。当前仍有一些地区把污染减排和经济发展对立，对污染减排存或明或暗的消极抵触情绪，污染减排方案和经济发展规划依然是“两张皮”、一软一硬。
8．污染减排也成为中国政府的政治问题。尽管中国人均排放水平不高，中国的许多污染物排放总量（如二氧化硫、COD、POPs、汞等）都已列世界第一。污染减排是中国政府向全世界作出的庄严承诺，也得到了国际社会的高度赞赏。污染减排也直接影响到中国和谐社会建设和区域的协调发展。污染减排已经成为一个政治问题。各级政府是污染减排的责任主体和实施主体，污染减排目标的实现程度，直接考核各级政府。
A.3 动态削减任务远高于静态削减任务
9．减排10％是一个未考虑经济增长的静态指标,实际减排量远高于10％。中国政府确定的2010年主要污染物COD和SO2排放总量比2005年降低10％，这是一个静态的、绝对的减排目标，并不是实际的减排任务。根据测算，如果“十一五”期间GDP以年均7.5％的速度增长，在节能目标如期实现和新建项目环保措施到位的情况下，新建项目将导致SO2和COD排放量分别新增加187万吨和310万吨，SO2和COD实际需要的动态削减量分别为490万吨和451万吨，相当于在2005年排放量的基础上分别削减19％和32％；如果GDP以10％的速度增长，新建项目将导致SO2和COD排放量分别新增加370万吨和430万吨，SO2和COD实际需要削减总量分别为673万吨和571万吨，相当于在2005年排放量的基础上分别削减26％和40％，比静态削减率分别高出16个和30个百分点。也就是说，在现有污染源污染存量（stock）削减10％的同时，还必须“以旧带新”，把新增污染物排放量全部削减。分析表明，相当部分省市动态削减量要比静态削减量高出2倍以上。客观地说，污染减排约束性指标提出之时，包括中央政府在内对其难度认识不足，目前仍然有部分地区盲目乐观。一些省市不清楚本地区的动态减排量，而是把上一级政府分配的静态减排量平均分配到五年，这将导致“十一五”末期无法实现减排目标。
10．污染减排的控制顺序应是先削减新增量后削减存量。近30年来，发达国家的社会经济发展都趋于成熟稳定，资源能源消耗强度都已基本稳定，这是其污染物排放总量实现“拐点”并逐步减排的物质前提。中国的经济发展模式依然是粗放型增长模式，消耗大量的能源和资源，能源消费量基本上与GDP同步增长，实现节能减排目标的难度非常之大。“十一五”期间，要确保通过转变发展方式在源头增量环节做“减法”，这比在治理减排环节做“加法”更重要，这也是污染减排工作的真正核心。
11．污染物新增量受经济发展因素影响存在较大的增加可能，并将直接影响减排目标的实现。特别需要注意的是，由于经济发展速度过快、资源能源消耗难以控制，污染物新增量将会继续加大，动态削减任务量将更大甚至可能超过综合性工作方案的设计能力。分析表明，即使节能任务如期完成和新建项目环保措施到位，“十一五”期间GDP平均增长1个百分点，SO2将新增77.1万吨、COD将新增67.5万吨。如果“十一五”的年经济增长超过10％，需要的COD削减量要大于目前规划的削减能力，COD的削减目标实现难度极大。研究表明，若目前由重化工业驱动的经济增长格局没有根本性的变化，经济增长达到10％，2010年万元GDP能耗仅比2005年降低15～16％左右。总之，只要经济增长超过10％，减排需求超过原设计方案的边界条件和最大潜力，在现有条件、政策、发展格局下，很难实现“十一五”COD和SO2减排目标，需要采取进一步的政策、措施。
A.4 实现节能目标对减排目标实现至关重要
12．节能降耗指标是比率相对降低的“软性约束”指标。万元GDP能耗实质上是一个比率指标，只要能源消费增幅小于GDP增幅，单位GDP能耗就将降低。这可以通过技术进步、提高能源利用率、转变能源结构等方式实现。从经济效率意义上讲，资源能源单耗指标降低是一种趋势。中国万元GDP能耗从1978年到2004年年均下降4.5％，仅有4年能源消费弹性系数大于1（1989年和2002-2004年）。对于全国范围和五年时间跨度这样大尺度的宏观层面讲，节能降耗指标的降低几乎是客观规律，目前所提指标只是对这一客观趋势明确了量化指标要求。从“十一五”经济继续保持快速增长态势来看，节能、节水两项指标有可能随着GDP增长率高于预期而“自动”完成，而实际的能耗和水耗绝对量的增加将超过预计值。计算结果表明，万元GDP能耗降低20％，2010年能耗总量还将比2005年增加18％（以GDP年均增速8％计算）。因此，能源消费对环境的压力还将持续增加，只是压力增加的幅度得到一定程度的控制。
13．污染减排指标是总量绝对削减的“刚性约束”指标。污染减排指标和节能降耗指标是中国“十一五”规划确定的两个约束性指标，它们之间有很强的关联，也有本质的不同。污染减排是绝对的总量削减指标，考核在一定时期内产生的污染物排放总量。在社会经济发展模式没有发生根本转变的情况下，发展速度越快、GDP总量越大，污染减排的压力也越大。如果“十一五”期间，GDP平均增长率增加1个百分点，SO2和COD将分别增加77.1万吨和67.5万吨。污染减排指标是一种“刚性约束”，对各地唯GDP的发展模式具有巨大的约束性、挑战性，其实现难度是超乎想象的。尽管“十五”期间主要污染物总量没有实现减排目标，但若采用与节能降耗类似的比率指标，2005年万元GDP化学需氧量比率指标实际比2000年降低了47％。
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