|
完善政策实施机制，确保实现减排目标
—实现“十一五”环境目标政策机制研究课题组
中方组长：汪纪戎
外方组长：布兰登
中国政府提出，2010年主要污染物排放总量要比2005年减少10％。这是中国政府全面落实科学发展观的重大举措，得到了国际社会的高度赞赏。课题组研究认为，由于中国经济的高速增长和污染减排政策实施机制比较薄弱，SO2减排过分倚重火电厂脱硫工程，城镇污水管网建设严重滞后，工业COD减排缺乏有效方案，因此，实现减排目标有希望但难度非常大，取得环境质量的同步改善十分困难，持续稳定减排更是一个长期的任务。总体来看，尚不能对实现污染减排目标持乐观态度，在抓减排方案落实和提高政策执行力的同时，需要进一步完善政策实施保障机制，在战略上，建立节能减排指标优先的考核制度，实施强化前端和中端减排的全过程减排战略；在战术上，进一步优化、完善COD和SO2减排的方案及其政策；同时，应着力改变资金投入、监管力度、经济政策等三个关键方面“不到位”的局面；尽早开展“十二五”污染减排的前期研究，实现污染减排的“五个”战略转变。
1 建立节能减排指标优先的政绩考核制度
（1）切实改变目前经济发展指标和污染减排指标“两张皮”的现象。污染减排指标本质上是一个衡量经济社会运行状态和质量的指标。实现污染减排目标与经济增长、能耗、水耗、技术进步、产业结构调整等密切相关。中国污染物排放量居高不下、远超环境容量，经济增长的重化工驱动特征明显，“两高一资”产业发展迅猛，生产要素流量大、效率低，在承受巨大国际贸易顺差的同时也承受着国内的“资源环境逆差”。而不少地区仍把污染减排目标和经济发展目标孤立考虑，依然是一“软”一“硬”。应从整个经济社会的层面来认识减排指标的本质属性，根据IPAT方程从经济社会“自变量”系统中入手寻找解决“因变量”问题的钥匙，着力解决社会经济与环境系统之间的协调性、平衡性、持续性，通过污染减排促进经济社会的协调发展。
（2）充分重视经济发展水平和速度对减排目标实现的直接影响。如果“十一五”期间GDP以10％的速度增长，SO2和COD新增量将分别达到370万吨和430万吨，与2005年相比分别需要削减26％和40％，远高于2010年控制目标与2005年基数之间10％的削减比例。若“十一五”期间GDP增长率在10％的基础上每增加1个百分点，SO2和COD还将分别增加77.1万吨、67.5万吨。研究表明，如果目前由重化工业驱动的发展格局没有根本性的变化，经济增长达到10％，那么SO2和COD减排能力需求已经基本达到减排方案最大潜力。若经济增长超过10％且发展模式不能得到根本转变，则必须采取进一步的政策措施，增大削减能力。2006年和2007年头三季度经济发展已经远超原减排边界条件和目标情景条件，这使得完成污染减排目标存在很大的不确定性。
（3）进一步弱化GDP在地方党政干部政绩考核中过强的指挥棒作用，有效控制不利于污染减排的政府行为。明确污染减排责任在地方政府而不是地方环保部门，不能形成上级环保部门考核下级环保部门的局面。预期性的GDP指标增长应以确保约束性减排指标实现为前提，完不成节能减排指标的，就应切实压控增量；在污染严重地区严格实行污染减排“一票否决”制度；搞准搞实列入干部政绩考核评价体系的环保指标，加大污染减排指标的考核权重；对于国家确定的限制开发和禁止开发地区，取消GDP考核的硬性要求；国资委管理的企业带头实施节能减排优先的评价体系。
2 实施强化前端和中端减排的全过程减排战略
（4）实施全过程和全系统的污染减排战略。污染减排目标实现必须以经济发展模式转变为前提，应构建从资源能源消费、污染物产生到污染物排放的全过程减排机制，节能、降耗、技术进步、治污、监管、激励、增效等环节系统推进。要制定生产、消费、流通的全系统减排方案，强调政府的引导作用。尤其需要强化以结构调整为主的前端减排和技术进步为主的中端减排。在源头污染物增量环节多做“减法”，这比在治理的末端减排环节做“加法”更有效率。污染减排的优先顺序应是先控制新增量后削减存量。
（5）加强资源能源需求侧管理，控制资源能源消耗不受约束的增长，实施“前端”减排。在年均GDP增长10％的情景下，实现20％节能目标，2010年能耗总量将同比增加18％，而所降低的SO2仅相当于其总减排任务的45％。如果不采取任何减排措施和能源结构不变化，而完全依靠节能降耗来实现SO2总量减排10％的目标，那么万元GDP能源消耗需要下降44％，这显然是不可能的。相对以比率形式表达的节能节水指标而言，而污染减排指标则是一个总量绝对削减的“刚性约束”指标。实现20%节能降耗目标则是实现减排目标的必要前提条件。对照目前能源和产业发展规划，要实现节能减排目标，“十一五”期间非电行业煤炭消费仅能增加1.7亿吨，燃煤工业锅炉煤炭消费量则需实现零增长，极难做到。因此，需要合理控制能源资源消耗，为污染减排创造基础条件。
（6）控制“双高”产业的发展，提高发展质量，实施“中端”减排，控制污染物新增量。应严格环境准入，提高环保部门独立性和参与经济环境综合决策能力，建立基于总量控制的产业政策、市场准入制度，实施经济发展与污染减排的一体化政策。建议全国人大开展政府部门规划环评的实施检查，提高地方政府的环境政策执行力。继续实施“区域限批”、“流域限批”和“行业限批”，加强“两高”行业信贷监控，抑制“两高一资”行业的配额、许可、禁、限、信贷、税收等调控手段应再硬些，再严些，鼓励环保进出口贸易的直补退税、减免税改革应再力度更大些，步子更快些。建议建立经济－能源－减排的联动预警机制，近期优先建立经济－能源－环境－减排形势的中短期诊断平台，定期进行经济－能源－环境三大指标的联动分析和宏观预测，为污染减排决策提供技术支持平台。
3 突破重点领域和行业的化学需氧量减排
（7）政府切实承担起责任，下大力气抓好城市污水处理及其管网建设、运行问题。根据美国、欧盟、日本历史经验，各级政府应把城市污水处理厂建设作为最优先的政府事权和公共财政保障领域之一。不能片面强调市场机制而推卸政府建设城市环境基础设施的主体责任，在运营环节可全面实施企业化并逐步市场化，财政资金尤其是中央财政资金不宜补助污水处理厂运行费。对中西部和重点流域污水处理厂建设，中央财政仍然应给予引导性的财政支持。同时，要把污泥处理、管网建设作为污水处理设施建设中不可分割的组成部分，实现管网建设、污水处理、污泥处理的“三同时”。污水处理厂立项审批过程中，应充分考虑COD减排绩效，严格遵守“管网先行”的原则，将处理负荷实现率、处理收费政策到位率作为中央各项财政支持的前提条件。对未达到政策规定要求的，可以部分取消中央财政转移支付等资金。中央财政管网建设“以奖代补”资金不宜局限于污水管网规划建设长度单一因素，应与形成处理能力以及实际城市污水COD减排量挂钩，考核污水处理厂负荷率和COD减排实际效果，并实施“早建多补”的政策。
（8）制定重点行业减排方案和措施。大力推进重污染行业COD减排实施综合方案的制定，分解行业COD减排任务，细化行业减排要求和措施。首先应抓紧造纸、化工、纺织和食品及饮料制造业COD减排方案的制定。出台针对性的包括技术政策、经济政策、产业政策在内的综合性产业政策。借鉴欧盟和美国的经验，出台行业性的污染减排指导手册。按照《节能减排综合性工作方案》要求，敦促各地限期公布淘汰落后产能的名单，并与“限批”政策和新建项目审查挂钩。
（9）提高部分行业排放标准，提高排放达标率。鼓励地方政府实施严于国家标准的行业排放标准，尤其是经济发达和污染严重的东部发达地区。建立行业标准定期修订制度，加严部分行业的国家排放标准，近期优先抓好造纸排放标准的修订工作。加强技术信息交流和技术转移，提高科技对减排的推动作用。加强监管，建立排放标准与许可证结合管理的实施体制，加大对超标排放等环境违法行为的处罚力度，提高企业达标排放水平。尽快批准实施《重点流域“十一五”水污染防治规划》。
4 着力抓好二氧化硫的系统减排
（10）在煤炭开采和使用全过程中实施二氧化硫系统减排。应强化成本效益分析，实现二氧化硫污染控制工作的持续化、系统化、全过程化。调整煤炭生产结构，将多年前控制高硫煤开采的硫含量下限从3％调整为2.5％或2％，促进低硫优质煤的开发和利用；利用节能减排资金支持洗选煤和鼓励使用洗选煤，加强中小煤炭用户的用煤质量管理；提高工业锅炉的设计标准，提高燃烧效率，优化能源结构，提高能源效率；强化脱硫工程的监控和后评估，重视燃煤工业锅炉的污染控制；着力研究解决电厂脱硫石膏的综合利用，避免二次污染问题。
（11）提升洗选煤对二氧化硫减排的贡献比例。首先必须严格依法要求建设煤矿同时必须建设洗煤厂，整顿改造小煤矿同时整顿关闭效率低、污染严重的小型洗煤厂，严格限制新建年入选原煤能力小于30万吨的洗煤厂；其次，设立引导资金，加强洗选技术的研发或引进，解决中国技术装备可靠性差、选煤比重偏低的问题，提高洗选加工业的工艺设计与管理水平；第三，合理分配洗选煤的流向，优质煤优先供城市和民用，高硫煤主要用于脱硫电厂；第四，采取措施，解决煤矸石利用、制酸等洗煤附属问题，促进洗选煤的可持续化；第五，全国分地区制定分煤种、品种和质量的煤炭基价目录，炼焦煤以灰分计价，动力煤以发热计价。同时降低精煤运价，鼓励煤矿多洗、铁路多运精煤。
（12）进一步完善和落实火电脱硫政策措施。“十一五”期间，选择电力行业作为SO2减排重点尽管存在一些风险，但依然是一个基本正确的选择，应抓好落实。建议尽快出台燃煤电厂脱硫工程设计国家规范，制定工程建设标准，规范建设和运营市场，加强脱硫特许经营监管，避免脱硫设施建成之时就是技术改造之时的现象。落实现有燃煤机组脱硫加价和电网负担政策。新（扩）建燃煤机组鼓励不设置烟气旁路通道。燃煤电厂（机组）应建立脱硫设施运行台帐，并实现与省市和国家排放监控系统的联网。
（13）制定脱硫石膏综合利用政策。出台鼓励使用脱硫石膏能够替代的产品生产的政策，适当限制天然石膏的开采，扩大脱硫石膏产品的销售市场；加大对脱硫石膏利用的政策支持力度，进一步完善和落实资源综合利用税收优惠政策，对综合利用或全部利用脱硫石膏的企业减免增值税；加大监控力度，保证电厂脱硫设备正常运行，确保下游资源综合利用企业的原材料供给。同时，积极发展脱硫与制酸资源化相结合的工艺，改变大量脱硫石膏堆积同时又大量进口硫磺制酸的局面。
5 中央政府发挥与财权相适应的污染减排事权
（14）中央政府应率先垂范，实施“一级财权、一级事权”的减排制度。目前的中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大，建议中央政府在污染减排上发挥与财权相适应的事权权责，改变以事权确定减排财权的做法。在短期事权划分难以明确的情况下，可先借鉴美国、日本等国家的经验，以国家统一编制、批复专项规划、计划的形式确定中央政府财权和事权。考虑到污染减排的紧迫性和长期性，建议借鉴美国等联邦政府在污水、垃圾处理建设上承担较大财权的做法，中央财政加大环保在优先领域的份额，制定国家在环保领域更积极的投资政策，在新增财力中拿出5～10％用于环境保护，财政转移支付也要加大环境保护的权重。借鉴日本环境事业团或者美国污水处理州周转基金等做法，成立预算内污染减排和环境保护基本建设资金。
（15）地方政府应切实落实职责，加大减排投入力度。建议将增加环保投入作为环保法重要的修改内容，明确政府在环保投入的引导作用，确保最基本的财政投入底线。确定环保经费占财政预算支出比例或增长比率指标，保障“211”科目“有渠有水”、良性循环，使全面完成减排任务有足够的资金保障。同时，要研究出台符合实际的污染治理投资统计口径和方法，按照欧盟等国际惯例不再将仅有间接环保效益的绿化园林建设、燃气集中供热等生产投资和基础设施投资列入环保投资。
（16）尽快研究出台新财税体制下企业治污投融资政策。鉴于1984年中央政府规定的企业环境保护九条融资渠道政策已经完全不适应新的形势，建议尽快研究出台新财税体制下环保投资政策，疏通企业治污资金筹措渠道和机制。加快对用于污染治理、节能减排等方面的企业设备允许增值税进项抵扣或者按一定比率实施所得税税额抵免，对企业在治污项目贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠，尽快制定和实行治污项目用地供应、用电价格、加速折旧等扶持政策。
6 强化监管和综合能力，确保设施发挥减排效益
（17）加强污染减排的法规建设和协调机制。抓紧出台《主要污染物排放总量控制条例》，为污染减排提供法律保障。围绕污染减排工作对环境管理进行强化、集成，做好限期治理、排污许可证管理、环境影响评价、竣工验收要求等与污染减排工作的衔接。在有条件的地区，试行环境监测和环境监察独立和垂直管理。参照日本经验，建立受企业和当地环保局双重领导的驻厂环境监督员制度，实行职业资格管理。开展重点污染企业环境行为和污染减排情况定期巡视报告制度的试点工作。借鉴加拿大做法，对企业按达标型、风险管理型和领先型三类区别管理。
（18）严格在线监测设备运行监管，确保治理设施稳定运行。将治污设施运行作为环境监管的重要内容，以监管促设施稳定运行。强化在线监测设备管理，加强在线设备准入，推行“第三方运行”，明确在线监测数据法律地位。以削减量为中心，强化污染减排数据的整合和动态管理，具备摸清家底、说清排放量、分析形势的基本能力，确保设施建成并发挥作用。加快实施《国家环境监管能力建设规划》，落实运行经费和保障机制。增加区域环保督察中心能力，强化其监督执法功能，特别是发挥污染减排的执法监管作用。
（19）推进污染减排信息公开，强化公众参与。加快建立国控重点污染源排放数据库，向社会公布全国重点污染源和重点污染行业企业污染减排信息。采用包括命令型手段（CACs）、经济手段和自愿手段在内的“混合”政策措施。试点采用第三方和社会力量监督污染减排效果的方式，强化公众参与，使得污染减排与公众环境利益挂钩。
7 加快建立污染减排的长效政策措施
（20）进一步推进资源环境价格税费改革。建立水资源和煤炭资源全成本价格形成机制。对重污染行业，如医药、化工、造纸等，效仿电厂脱硫的做法，实行差别电价、阶梯水价政策。提高排污收费标准，扩宽征收面，加大征收力度。将高污染、高能耗产品纳入消费税征收范围。提高煤炭、石油和天然气的资源税税额标准。在制定独立型环境税方案中，要重点选择污染物排放和严重污染产品作为环境税的税基。
（21）出台优惠激励政策支持污染减排。进一步落实对脱硫机组实施优惠的发电小时数政策；按照污染物削减成本对关停落后产能的企业实行经济补偿；建立重点污染企业环境行为数据库，加强环保、税收、银行系统信息交流，将节能减排和环境行为作为政策优惠、贷款发放的重要前提条件；对超额完成减排任务、环境行为良好的企业，给予适当形式的奖励和表彰；对区域限批的地区的贷款结构进行调整，对未完成减排任务、违法排污的企业，取消优惠税收政策、减少补贴；学习美国的经验，积极开展排污指标有偿取得和排污权交易试点，逐步推广排污权交易，使企业从减排中获利。
（22）引导绿色消费，实施全社会减排。借鉴美国新《能源政策法》，政府投入为引导，采用减（免）税、消费者直接补贴等激励手段，推进节能减排型产品的生产和消费，激励全社会参与节能减排。加大绿色产品政府采购力度，提出政府绿色采购、节能建筑、节水减排等比例要求和奖惩政策。
8 继续稳步推进“十二五”污染减排
（23）实现污染减排的“五个转变”。未来20年，中国资源、能源、人口、工业化压力不会得到根本的缓和，经济、社会发展对环境的压力将持续存在，削减污染排放总量将是中国环境保护一个长期而艰巨的任务。“十二五”期间乃至从现在开始，实施体现“五个转变”的污染减排新战略：一是从单纯注重排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合转变；二是从过分偏重重点行业减排向全面削减转变；三是从单一污染物的总量控制向多种污染物协同控制转变；四是从关注落实减排工程能力向关注减排工程质量和减排实际效果转变；五是从依赖行政手段向更多地利用市场经济手段转变。
（24）合理选择“十二五”污染减排战略路径。积极推进污染物排放总量控制的法律化、科学化；建立和实施总量控制和质量改善并重的指标体系；强化总量控制的地方实施可操作性；着手开展燃煤工业锅炉减排，实现SO2污染减排的转型；逐步实施火电行业氮氧化物总量控制；选择重点流域和湖泊开展氨氮总量控制；选择部分敏感湖库开展氮、磷总量控制试点；在局部地区开展非点源总量控制的试点；对POPs、汞、VOCs等新凸现的环境问题进行积极的预防和控制；制定和实施污染场地修复、污染土壤修复和电子废物无害化等工程示范规划。
|
