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实现“十一五”环境目标政策机制研究
国合会2007年年会
（2007.11.28-30）
环境与发展国际合作委员会
《实现“十一五”环境目标政策机制研究》课题组
CCICED TASK FORCE ON Policy Mechanism towards Successful Achievement of the 11th Five-Year Plan Environment Targets
课题组组长
汪纪戎 副理事长，中华环境保护基金会
布兰登 环境与全球化部主任，经济合作与发展组织
核心专家
王金南 副院长，中国环境规划院
郝吉明 中国工程院院士，清华大学
冯 飞 产业经济研究部部长，国务院发展研究中心
Jeremy Schreifels 美国环境保护署
Wit Siemieniuk 副总裁，加拿大地球与环境公司
Jeremy J. Warford 英国经济学家
技术组成员
吴舜泽，王汉臣，石耀东，王金照，许嘉钰，曾思育，徐 毅，
程伟雪，田 密，逯元堂，贾杰林，葛察忠，于 雷，王 倩，
叶 帆，刘 瑶，李 键，宿 凯
完善政策实施机制，确保实现减排目标
实现“十一五”环境目标政策机制研究课题组
中方组长：汪纪戎
外方组长：布兰登
目前，中国的环境污染总体上仍处于“爬升”阶段，主要污染物排放总量居高不下，远远超过了环境承载能力，环境污染已经成为严重制约中国经济社会的可持续发展、严重影响国民健康和生活水平提高的主要因素之一。作为落实科学发展观的重大战略，中国政府在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，“十一五”期间单位GDP能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％。在此背景下，中国环境与发展国际合作委员会决定设立《实现“十一五”环境目标政策机制研究》课题组，开展主要污染物化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）排放总量减排的政策实施保障机制研究，向中国政府提出实现“十一五”污染削减目标的措施和政策建议。课题组在分析发达国家污染减排历程以及开展地方调查研究基础上，完成了《实现“十一五”环境目标政策机制研究报告》。本报告是在上述研究报告基础上形成的执行概要报告，提交给第四届中国环境与发展国际合作委员会第一次会议。
Part A 关于中国当前污染减排形势的诊断分析
A.1 实现减排目标总体上难度很大但有希望
1．节能减排是中国政府落实科学发展观的重大举措之一。实施节能减排战略是中国政府贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，是中国推进经济结构调整、转变增长方式的必由之路，也是提高中国人民生活质量、维护中华民族长远利益的必然要求。实施节能减排，是实现功能区环境质量达标的基本保证，有利于促进技术进步和资源节约，有利于贯彻国家产业政策，有利于实现环境资源的合理配置，有利于提高治理污染的积极性。同时，减排目标纳入国民经济和社会发展规划，这也使得总量控制制度成为环境保护部门介入综合决策的手段。
2．污染减排是中国“十一五”环境保护的重中之重。到2010年，化学需氧量和二氧化硫排放总量要比2005年减少10％。这是中国政府对全社会做出的庄严承诺，是必须完成的约束性环境保护指标。本课题研究认为，污染减排问题不仅仅是环境问题，本质上更是社会经济和政治问题，而总量减排目标实施的关键，在于需要将末端总量控制减排与资源能源消耗、清洁生产和技术进步、污染治理、监督管理等全过程环节挂钩。在一定时期内，现行中国环境保护政策机制需要围绕总量控制进行重构，以总量减排为核心，系统建立降低资源能源消耗、提升经济发展水平、强化企业治污机制，避免总量减排成为停留在纸面上的数字。
3．污染减排任务艰巨，但有希望完成。2006年以来，中国政府采取了前所未有的政策措施和工程措施，全面开展了污染减排工作，环保部门和地方政府对实现污染减排目标付出了巨大的努力，但2006年的减排任务依然没有完成。研究认为，控制新增量是污染减排的最优先任务，污染减排目标实现的最大不确定因素主要来自于经济社会发展的不可控性。最早的减排方案是以GDP年均递增7.5％做的，如果GDP以10％的速度增长，与7.5％的基础方案相比，仅煤炭消耗就要增加3.1亿吨，SO2新增产生量450万吨、新增排放量180万吨。减排边界条件和情景条件的变化、节能降耗指标能否实现、各项政策措施是否到位，都使完成污染减排目标存在一定的不确定因素。课题研究判断，全国主要污染物的减排目标实现难度非常大，减排形势不容乐观，相对而言SO2减排目标实现的可能性要比COD大些。
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