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一、背景
面对中国严峻的环境问题，我们需要寻求创新性的新政策机制以遏制环境恶化趋势。目前中国在很大程度上仍然缺乏融合环境利益的经济政策。受益方因使用生态资源获益而不必承担生态环境恶化的责任，也不支付其成本。同时，环境保护者没有得到必要的经济激励。实施适当的生态补偿机制是重新调整各利益相关者生态和经济成本与收益的必要措施。中国政府已经意识到生态补偿机制对于实现可持续消费和生产以及实现可持续发展的重要性。国合会生态补偿机制课题组旨在支持中国政府努力制定并实施适当的生态补偿机制。
课题组报告首先介绍了生态补偿的定义及根本原则，随后考察了国内外的研究和行动现状。报告提出了生态补偿的总体框架，并介绍了其重要特征。此外，本报告还涉及了在几个特定重要领域（流域、矿产资源、森林、自然保护区）的试点研究。在结尾部分，报告提出了在中国实施生态补偿机制的一系列政策建议。
二、生态补偿的定义、理论基础与基本原则
课题组给出的生态补偿的定义为“主要通过经济手段，保护并可持续地利用生态系统服务、调整不同参与者和利益相关方的成本分摊和效益分配的一种制度”。生态补偿的基础是生态系统服务的价值、生态保护成本和机会成本，生态补偿的手段包括政府干预及市场机制。它包括对生态系统和自然资源保护的经济激励以及对生态系统和自然资源破坏所造成环境损害的补偿。生态补偿的理论基础之一是外部性理论。其基本原理是，在生产与消费过程中，生产者或消费者创造出的环境效益或者产生的成本没有被其全部获得或负担时，就会产生环境正外部性或者负外部性。这就对环境产生不良影响。参与者因特定行为产生的正/负外部性可通过等额税收或补贴加以内部化，从而做出对社会和环境最有利的行动选择。
生态补偿的基本原则为:
破坏者付费原则(DPP)：破坏者应当就其行为对生态系统造成的负面影响负责。
使用者付费原则(UPP): 环境资源的使用者应当就使用稀缺资源向政府补偿。可采取的措施包括征收耕地占用税、减少木材采伐及非木材资源和矿产资源的开发。
受益方付费原则(BPP): 受益方应当补偿生态服务的供应方。可采取的措施包括：下游社区针对上游社区提供的生态服务提供补偿。
对保护者的补偿：对生态建设做出贡献的群体或个体应当按照其投资和机会成本得到补偿。
三、国内外的研究与行动现状
国际惯例中的生态补偿措施包括：
直接公共付费，由政府直接向农村土地所有者及生态系统服务的其他供应者付费。
配额交易计划，由政府确定某一特定地区生态系统退化或污染程度的限额，公司/个人或者直接遵从限额，或者出资由他人开展保护活动以完全抵消其产生的损害。反映抵消额的“配额”可用作交易，因而获得一个市场价。此类例证之一是欧盟排放交易计划(EU-ETS)京都清洁发展机制。
直接私人付费，由非政府组织或者公司自愿支付生态系统服务。
生态认证计划，给消费者一个选择机会，为经过认证确定为生态友好产品的产品支付较高价格。
在中国，政府补偿是实施生态补偿最关键最便捷的途径。政府补偿认定中央政府/上级政府为补偿的供应方，区域/地方政府及利益相关者为受益方。政府补偿包括财政转移支付、按地区差异给予政策扶持、生态保护工程及环境税。中国生态补偿的关键领域为森林与自然保护区保护、流域、矿产资源开发及区域生态补偿。政府已在这些领域设立了多个项目。课题组在试点研究的基础上总结认为，尽管在这方面已做了大量工作，我们仍然需要克服许多挑战，例如，生态补偿计划理论与实践之间有差距、缺乏利益相关者的信息、缺少财政资源、严重的体制制约以及缺乏适当的法律框架。对于生态系统服务的价值，目前缺少挑选指标和评价生态服务的标准，补偿能力与生态系统服务价值之间也存在巨大差距。因此，评估结果只能视作生态补偿在理论上的最高价值。
四、有关实施生态补偿机制的政策建议
1、逐步建立并完善生态补偿的立法进程
制定法律时应当遵守五项原则：（1）可持续发展；（2）因地制宜、分类补偿；（3）因时制宜、分阶段推进；（4）统一规划、分部门实施；（5）先行试点、逐步推开。
2、处理好生态补偿的几项重要关系
中央政府与地方政府的关系：中央政府必须为地方政府提供政策导向、法规基础及财政支持等制定与实施生态补偿机制的几个要素。
政府与市场的关系：在中国，政府对于建立生态补偿机制发挥着重要作用。只有在生态补偿提供方和受益方明确的前提下才能发挥市场手段。
生态补偿与扶贫的关系：生态补偿与扶贫有所区别，不能混同。但是，当受益地区向保护地区提供社会经济方面的支持时，生态补偿可通向扶贫。
“造血”补偿与“输血”补偿的关系：鼓励把“造血”型补偿转化为地方生态环境保护或者提升地方发展能力的项目，而“输血”型的补偿应落实到基层人群。
新帐与旧帐的关系：优先解决新帐问题。
综合平台与部门平台的关系：应当建立以政府为主导的生态补偿综合平台以促进有效实施。此外，应当在地方建立各种平台，探索各类型的生态补偿。
3、加大财政转移力度，进行多渠道融资
建立面向生态保护的财政转移支付制度
鼓励地方政府支持生态补偿
建立完整的生态补偿财政政策体系，开拓多融资渠道
4、完善生态补偿的管理体制
首先，加强生态补偿工作、整合生态补偿项目并纳入跨部门和跨行政区的工作。从长期来看，有必要在国务院领导下建立生态补偿管理委员会/小组，包含各相关部委的成员。
5、加强宣传教育，增强利益相关者的生态补偿的认识和参与
生态补偿的成功实施直接取决于社区居民的知识、认知水平和意愿。必须鼓励公众参与，在贫困地区进行的相关国际项目应当成为政府部门和地方社区能力建设的平台。
6、加强生态补偿的科学研究和试点工作
应当把生态补偿问题列入国家重点科研计划。 |
