保护地课题组呈交CCICED的摘要报告

关于提高中国保护地效益的政策建议草案

(欢迎提供意见)

2004年8月

保护地是致力于生物多样性以及其他自然和文化资源管理的陆地或海洋，通过法律或其他有效手段进行管理。(IUCN定义)

保护地是自然和半自然的栖息地，它具有多种功能以及提供许多重要的生态服务，并且应该根据其地位和用途通过各种限制和管理来进行保护。

保护地工作组对中国的保护地（自然保护区、森林公园、遗产保护区、风景区、非狩猎区）的发展现状进行了详尽的评估 。这包括分析和鉴定保护地的覆盖不足、相关机构之间的协调、立法和资助机制、管理问题以及能力发展的需求等方面。尽管目前占有超过全国面积13%的保护地在发展中取得了巨大的进步，工作组还是发现现状中存在着许多严重的问题，如政府投资的大量损耗、普遍低下的管理水平和许多机会的丧失。虽然技术部门提交了关于一些重要问题的一份详细的技术报告及几份技术文件，但一些更为主要的问题仍需要提请最高政府机构的注意。

保护地的价值和建立一个保护地联盟的需要

一个有效的全国性保护地系统的发展和管理对许多部门的成功都至关重要。然而保护地项目不应继续像现在这样被相互竞争的部门所划分，而应与其它政府项目联系起来。通过发展适当的协作与配合，具有相似目的的政府部门之间可以组成强有力的联盟，使保护地的发展与更多强大的国家项目结合起来，并得到其支持。这些重要的部门这样的联系应该包括：

水利部 保护地是水源蓄积、调控和净化过程的重要组成部分，因而能够确保更高品质水资源的正常供应和洪水控制。

能源部 保护地保护了水力发电所需的水资源，也可以作为减少CO2排放的碳沉积主要区域。

农业部 保护地保存了农作物、园艺种类和家畜的重要野生同源种的种质。保护地周围的缓冲区是农作物本土种类原地保护的理想地点，这些种类在其它地方因为对新的高产种类的追求而被淘汰。同时，保护地的水源供应对灌溉至关重要，而倚赖于保护地的天然害虫控制和授粉媒介对农业生产大有助益。

渔业部 保护地是内陆和沿海渔业的重要繁育地区和物种生存地。

林业部 保护地是野生种子和造林物种种质的来源地，同时也是中国雄心勃勃的（致力的？）生态恢复和抗击沙漠化计划所需种子的物种来源。

卫生和中医药部 保护地可以固定空气和水中的危险污染物，也是传统中药药材野生来源地和生产区域的缓冲区，更是有医药价值或潜质的其它活性成分的来源地。

旅游部门 保护地是重要的旅游目的地。虽然保护地从其门票和设施中所得收入只是适度，航空业、饭店和交通部门从保护地的游客身上所得的收益是十分巨大的。

文化、建设和教育部 保护地保存了文化多样性、传统实践、历史和宗教地点并且提供教育机会。

中国科学院 保护地是生物发现和增进了解的研究和实验的自然实验室。

执法部门 由于保护地带来的巨大的公共服务价值，执法部门和审判部门应提高对保护地规则的执法力度。

财政部

国有和私有部门 保护地为当地社区、更多的国有和私有部门提供利益，也应当为此寻求更广泛的选民支持。

据全面的保守估计，保护地的这些功能的经济价值相当于国家国内生产总值的30%以上。

因此保护地工作组强烈要求国务院授权和正式建立这样一个联盟并确保一个适当的法律框架、资助机制、清晰的责任授权、分享信息的手段和良好协调的到位，以提供必须的系统的能力。

明确的优先需求包括：

明确目标、责任和协调机制

立法的修正

全国和省级统一的系统规划

资助机制

提高监督和业绩评估

提高职员能力

更好地保护地旅游管理

安全机制（如旅游管理、重大开发项目的影响，EIA等）

1. 立法的修正

背景：中国立法的一个主要差距在于缺乏一个全国性的保护地法律。现有的法律非常不灵活，而且与中国绝大多数的保护地的真实情况不吻合。为了消除这一差距，解决目前法律不充分的问题，我们建议建立一个新的立法机构。事实上，一个小组已经在准备自然保护区的新法律，同时，现有的建立风景区的法律可能需要修正。

两个方式

法律应尽可能全面，并包括对各种保护地类型的详细条例，这些保护地包括自然保护区、遗产所在地、森林公园、风景区、非狩猎区（中国尚无此种保护地）、生态恢复区（中国尚无此种保护地）；或者这些法律也可以是一个框架或伞状类型，为相关管理部门发布相关辅助条例提供参考。前一种方式为立法提供了更大的法律力度；而后一种方式提供了更大的灵活性以适应当地特殊状况的立法，并且提供了机会来进行周期性的修正而不用重新表述法律本身。

三种选择

可有三种选择：1）为每种类型的保护地制定各自的法律，2）扩展目前的自然保护区法律的起草工作，使其包括其它/新类型的保护地或者3）独立创建一个广泛的框架性'保护地法律'，在这个框架下连接着更多的详细条例（包括正在进行的自然保护区条例）。第三种选择最为合理，因为它有助于阐明各种类型的保护地的目的和作用，并且有助于减少目前功能重迭的问题。

新立法的范围

无论这些新的法律如何制定，它们应涵盖以下项目：

阐明目的和原则

确定责任机构

一定范围的灵活性如保护区的种类和区域的类型。（对于自然保护区，保护地工作组建议在IUCN种类基础上采用更广泛的选择）

不同地区可被允许或被禁止的活动

资助机制

申请的程序和规划的批准

监督和管理机制

报告、检测和信息共享的需要

当地社区和更广泛公众的参与

保护地内商业活动的条例包括所得收入的处理

保护地对减轻贫困的责任

安全机制如EIA

保护地的更多作用

提高职员能力的要求

2. 经济学和融资

背景：保护地为许多不同的终端用户提供各种公共产品。公共产品应由公共资金来支付，但保护地也为许多特殊受益人支付私人利润，恢复经费应当反映其所提供的服务。然而，工作组认为保护地资金规则性和可持续性的缺乏造成了一些严重的束缚和问题。当地政府对为国家自然保护区提供运转预算负有责任，但许多重要的保护地处在边远地区，当地政府长期缺乏资金，无法为基础设施的国家投资提供配套资金，更不用说运转资金。这导致保护地管理部门的工作不力，或者促使保护地参与值得质疑的商业活动以及鼓励与其保护自然使命不符的开发活动。一些保护区有相当数量的员工参与了可以带来收入的活动。

要解决这个问题，可以考虑下面三种选择：

选择1. 公共融资。这是现状，但作为运转资金的部分一直不充足或者并不能可靠地获得。国家预算可以包括保护地的运转资金（除了基础设施），这些资金将更好地反映保护地提供的公共产品和服务。立法可以保证资金的可持续性，使其合法化。然而，目前缺乏当地参与和对保护地运转的监测现状，要求严格的国家监督。如果国家资金通过省级渠道分配，需要有严谨的监测和评估以确保资金分配到适合的保护地和机构。

选择2. 特种税。许多国家对与保护地提供的服务直接相关的利润征收税款。例如，与保护地旅游相关的住宿和交通的税款收入可以用于保护地的运转。可以对使用来源于保护地内分水岭下游的可饮用水征税以资助保护地的运转。

选择3. 生态补偿机制：保护地为经济的许多部门提供服务，这些利润中的一些部分可以可靠地量化。可以用法律的方式规定终端用户为服务付费。例如，为一个大的城市地区提供水源的保护地可以从市政中得到经常的预算以作为补偿。保护地可以向游客收取门票，虽然鼓励保护区参与商务活动来获取收入可能会导致这一权益的滥用。特许权是提供必要旅游服务的合适的选择，但是需要监督和管理特许权所有人。需要更多的研究来使这些机制正式化，并确定谁应是支付这些款项的人以及谁应得到这些款项。例如，不同的保护地种类可能从不同的收入来源获得付款。（注意：环境与自然资源定价与税收工作组可以检验这一问题。）

3. 监督和安全保障

背景：课题组认识到中国在对保护地规划和管理的合理化以及在防止保护地受到不合理利用与开发方面有很大的进步。政府有明确的承诺要在这些地区推行进一步的改善并解决存在的威胁和遗留的问题。而缺乏规划和规划不善依然是一个问题。中央规划单位，如林业调查规划院等，制定了关于保护地的总体规划，但这些单位长期缺乏在保护地和野生动植物保护方面有经验的专家。对保护地的主要计划和实施计划进行完全独立的评估将大大提高他们的质量。同样地，对最后的实施效果也需独立评估。而更好地对资金利用进行进行监督则可以保证资金合理有效的利用，并且从长远来看可以节约宝贵的国家税收。保护地里基础设施的建设计划应该服从全面的环境影响评价（EIA）（正如现在法律所要求的那样）。在发展计划得到批准后，对这些工程的独立监督将保证缓解措施得到执行，保证资金按计划使用，并确保不出现预期外的环境破坏。现有的计划批准体系是不足够的，它不能充分反映出所有相关的资金管理者，也缺乏有效的监督机制来监控计划执行和资金利用。

工作组承认旅游业可以给保护地带来可观的收入，而且还可以为保护地周围的边远社区提供一个经济发展的平台。但是，旅游业以及支撑旅游业所需要的基础设施都会对环境带来严重损害。许多旅游景点由当地政府开发，由旅游部门管理。保护地的工作人员在规划阶段没有适当地参与其中，而发现要控制其影响非常困难，因此对旅游业的评估和管理需要有更好的指导方针。

那些国家发展优先考虑的大规模基建项目在与保护地项目产生交集的时候往往引起人们特别的关注。环境影响评估法要求在计划阶段就实行环境影响评估，而在评估时还必须将工程范围内外对保护地的影响都考虑进去。

为改善安全保障措施，防止保护地受到不必要的损害和不合理的开发，应该考虑以下几点建议：

1．根据新的《中国环境影响评估法》（以及将来的保护地法），可以制定详尽的法规来监控保护地的管理，有效维护保护地不受开发项目的影响。但是，支撑这些防护措施需要有技术指导以及对影响保护地的工程（有可能离保护地很远）的监督。改进后的执行方案应该着重解决这一环节长期以来的良法执行难的问题。

2．建立一个多部门组成的省级监督机构。可以委任省级环境保护委员会（PEPC）负责保护地的监督。在PEPC下面，可以设立一个专门小组处理保护地问题，相当于在这一水平上的全国保护地委员会。这个机构的组成和职权范围还需要制定，但是应该包括来自各个资金管理机构的代表和专家代表。他们可以对总体规划和管理方案的批准以及执行情况的评估进行讨论。

3．提高透明度使得公众能够参与评估和监督保护地的规划与执行情况。公众获得关于保护地信息、资源、规划及其执行情况的，就可以让学术界和非政府组织通过给政府志愿提供免费的独立专家评估和建议来支持管理工作。而一个地方性顾问委员会则能够在保护地的管理工作中传达当地人民的声音。当然，更高的透明度也必须谨慎地考虑这些信息应该在何时、何地、以何种方式发放。

（同样，IUCN有相关的指导方针-关于管理规划）

4.保护地在减少贫困方面的职能

背景：由于当地居民不允许再使用保护地内的资源而造成了一些地方的贫困（机会成本）因此在保护地资源基础上的贫困人口压力被认为将变成一种严重的威胁。逐渐地，保护地必须面对减少贫困和提供其他生计的问题。而当野生动物跑出保护地损害了当地农田或财产的时候，赔偿也必须得到保证。保护地管理者需要关于如何处理这类问题的培训，也需要资源来满足当地居民的需要。但是，通过允许使用保护地资源的方式来缓解当地压力却并非一个令人满意和合适的选择。保护地管理可以通过诸如在生态旅游部门提供就业机会的方式来帮助当地居民，然而在这种情况下，必须号召更大范围的合作并利用其他地区的资源和计划来帮助这些应被优先考虑的地区，解决贫困问题。

考虑到促进这些地区的保护和改善环境质量，保护生物多样性大会特别号召保护地应该更加努力支持毗邻地区进行对环境彻底有效而可持续的发展。

可以考虑的几点包括：

1、鼓励移民方案：中国住在保护地和保护地周围的许多居民是新移民而非久居的人口。这种情况下，特别当中国现在正持续发展工业基地的时候，我们应该更直接地鼓励他们移民到拥有更好经济机会的地方去。这当然无须一蹴而就，但可以通过提供适宜的经济激励措施或安置服务来加速它的实现。我们还可以借鉴像三峡大坝那样的大型基建发展项目安置移民的经验。

2. 开发其他生计：不同的农村劳动形式对保护地的影响也不同，其中有些，如开垦新耕地，收割和捕获野生动植物等，非常具有毁灭性。其他的一些形式或者不好不坏，或者能积极支持如旅游业这样的保护地项目。也许可以给予当地居民财政支持在保护区外建立合适的基础设施。许多旅游者将非常乐意有机会在有当地建筑特色（特别是少数民族地区）的小旅馆里小憩，或在乡村的田园风光里逗留。但是这些旅游者也期望有适当的卫生条件和健康的居住设施。其他人可以作向导、行李搬运，或者在保护地内作为其它员工就业。

3．各种补偿方案：最近一些值得考虑的研究工作表明，在那些对保护生物多样性非常重要的林地或者动植物栖息地里，对失去了在那里工作的农村居民进行直接补偿是具有可行性的。（注：这里指的应该是那些受保护的林地与栖息地的作用因此得以实现，是不是能加一个定语"因此这些保护地"在"诸如"前面）诸如碳的固定，水流域保护，花粉传播保护等功能都在世界各地实现着。我们应该进一步探索在这些可能的方案中哪一个最符合中国的国情。

5.改善能力建设

通过改善立法、明确分工、保障资助机制、改善基础设施和硬件以及制度化监督机制，体系和制度水平上的能力将会得到提升，然而员工个人能力的提高则，需要极大的关注。在沟通技巧，外展，矛盾解决，申请许可，与其他机构建立关系网以及在一些传统上没有授予给保护地员工的知识领域方面的能力都是薄弱环节，所以必须构建一个更有保障的保护地工作人员职业安排并寻求一个更专业的提高能力的方法。许多措施都可以考虑：

保护地应该与政府行政管理构架融为一体，所有的长期职工应该被纳为公务员。这将有助于留住有能力的员工，保持工作人员的稳定性，以及更好地推动法律的实施。

员工应该给予明确的工作内容和职责，也应该制定对其的监督和工作表现评审机制。

职业能力标准应该面向所有级别和职能的职位，该标准可用于挑选更合适的员工，规划员工的个人培训，指导培训课程的开展，对管理工作内容进行描述说明以及员工在能力级别提高的时候允许晋升等方面。

对所有保护地员工都应该实行强制性的在职培训，使他们获得有效完成任务以及取得事业上的进步所必需的能力。

中国保护地工作人员的培训机会应该得到改善。这里提出三个方案可选：

沿着印度模式，建立一个独立的机构，配备学术界和管理经营人员来承担保护地工作人员的培训，以及全国范围的研究和对保护地的监控。要做到这一点成本会很高，但是可以建立一个高姿态的独立中心，它可以在政策制定方面有积极影响。

在现有的两个或更多的培训中心或机构中，加强或开发新的培训课程来满足特定的保护地员工培训。这个方案成本较低些，但是缺乏独立性和研究能力。

在自然保护区形成和支持一个虚拟的培训网络。这个方案成本不高而且有针对区域特殊性的好处，但是缺乏可靠性，而且培训质量会在地区间有显著的不同。

6. 教育拓展

背景：中国有着丰富而且独一无二的生物、文化和风景的多样性，而它的人民也应为此而感到自豪。但是，这些财富和自然环境正面临着许多、而且将越来越多的威胁。要维护这些对全世界都很重要的自然环境，并且继续享有生态环境给我们带来的好处则要依靠社会各界人士的支持。要实现这一目标，就需要有向大众进行宣传和教育的有效策略。许多接待大量游客的保护地却往往拥有最少的教材。而有些保护地开展的教育展览却不是全部都见成效。比如，陈列那些死的填充标本而没有任何解释说明只能传达错误的信息。同时，保护地作为教育资源基本上没有被当地居民充分利用。北京2008奥运会将把成千上万的海外游客带到中国，当中的许多人将会游览保护地。这给我们提供了一个绝佳的机会，通过有效的教育和宣传计划向全世界的人民介绍我们的自然和文化遗产。

方案：

应将生物和文化多样性的重要性和他们正面对的威胁充分融入正规的教育系统里面。学校课程也应当包括野外参观好让孩子们有充分的机会游览他们当地的保护地并且得到感性认识。这将鼓励保护地的管理人员与老师共同努力以逐步制定出合适的教育和认知计划/教材，然后这些方法也能够在其他的游客身上施行。这些方法会给当地居民主人翁的感觉，而且会改善他们与保护地之间的关系。

应该鼓励媒体尽可能多地报道关于环境的、以及生物和文化多样性的问题。媒体可以籍此在大众中建立一批支持者来帮助扶持保护地体系。

经常接待游客的保护地应该分配充分的资源（财力和人力）来制订一个有效的教育计划。该计划不仅仅是将保护地知识传授给观光者而是要帮助他们将这些知识运用到实际中去。这就需要可以传播保护地信息的说明/教育材料，以及，在某些情况下，还需要对导游的适当培训和认证。这样一个计划的筹划、执行和结果必须经过省级环境保护委员会的详细审查，同时应该咨询当地的居民和教育工作者。

以上三个方案并不互相排斥。鉴于向大众宣传和教育保护地知识的重要性，工作组建议应同时采用三种方案。（2004-8-4 保护地课题组）