提要与建议

背景

黄土高原的农业始于7000至8000年以前，因而黄土高原被认为是中国乃至世界农业的发祥地。虽然部分地区气候干燥，但黄土高原总体上适于农业生产，这里土层深厚，如果管理得当，适于优质作物生长。优越的气候与土壤条件促进了高产农业的发展，并维系了周、秦、汉、唐的繁荣。然而生态环境退化也由此而起。一方面，从秦朝开始的森林砍伐不仅使土地退化，而且使松散的黄土暴露于水土流失之下；另一方面，从公元前500年开始，人口增长加快，尤其是近500年来人口几乎呈指数增长，强大的人口压力导致大范围的森林皆伐与坡耕地开垦，使黄土高原的部分地区成为世界上水土流失最严重的地区。上述森林砍伐与坡耕地开垦这两种不利变化的累积作用，造成对农业可持续发展至关重要的土壤有机质不断丧失，而且导致黄土高原农民越来越贫困，导致黄河及其支流频繁的洪涝灾害与季节性决口，并由此引发了黄河下游省份人员伤亡与经济发展过程的中断。因而，黄土高原的生态环境退化问题并非单纯是陕西省和山西省的问题，而是整个中国北方的问题。

黄土高原的上述状况是可以改变的。生态退化与贫困状况主要通过两种途径来改变。一是中国与世界其它地区农业研究与开发为控制水土流失与恢复土壤有机质积累了许多技术手段；二是黄土高原大规模的能源开发为地方经济活力注入了所需的资金，并通过创造城乡就业机会来使偏远地区的农民由农业转向工业与服务业，不断提高生活水平，进而以生态环境健全的方式使坡耕地转变为草地、森林或灌丛。

可持续农业工作组充分考虑了与黄土高原可持续发展有关的问题以及应采取的相应措施。1999年5月中下旬工作组对黄土高原进行了实地考察，5月底在北京召开了“黄土高原土地利用与可持续发展国际研讨会”。其中，实地考察不仅使工作组可以直接审视所存在问题与可能的解决办法，而且为工作组提供了与省级官员、地方官员、科学家和当地农民各层次人员面对面讨论的机会。国际研讨会得到了国家发展计划委员会、农业部、水利部等国家部门官员与国内外科学家的广泛参与。本报告就是浓缩了上述两项活动所确定的主要问题与机遇，并在此基础上提出了可持续农业工作组的建议。

问题与建议

一、加强可持续农业技术的培训与示范，有效保护水土资源

问题：黄土高原的土壤有机质含量本来就很低，而且土质粘重，这使黄土既有易于耕作的优点，又有易受水蚀与风蚀的缺点。由于广泛的集约耕作使黄土易受侵蚀的缺点更加糟糕。因此，降低耕作压力并增加植被与作物秸秆覆盖来保护土壤免受侵蚀非常重要。所有努力都应集中在增加土壤有机质含量、提高土壤的稳定性、生态可持续性与生产力等方面。这些措施也可以使黄土高原降低水汽蒸发并弥补降雨的不足。

建议: 最优先考虑的是将国内外可持续耕作研究与开发的成果和经验能持续不断地传授给黄土高原的农民。应该启动一个示范项目来培训农民减少耕作次数，并通过示范区的农民来培训其它地区的农民，实现减少耕作的技术推广与扩散。

应尽力阻止陡坡地的农事耕作与放牧，可采用舍饲、草带与种草等措施替代机耕梯田，并通过种草来覆盖果园的裸露田面，以增加生物固氮、减少害虫、提高土壤有机质与保墒性。另外，对小麦种植等推广平衡施肥技术，减少氮肥施用量，增加磷肥与钾肥施用量。这样可以降低由氮肥施用引起的氮氧化物的排放，降低生产成本与土壤侵蚀。

二、强化黄河流域综合管理，重组黄河水利委员会

问题：黄土高原水土流失控制是国家生态环境建设规划的核心之一。黄土高原水土流失治理的任务是降低黄河中上游地区的产沙量，减少下游河道的泥沙淤积量。在黄河中上游地区通过植被恢复和水利工程措施已经进行了不懈的努力，并取得了明显进展。但这些成就仍不足以扭转干流河道淤积加剧和下游省份的洪涝灾害风险增大的趋势。当前黄河引水已经引起黄河下游十年六遇年的断流，与90年代以前十年三遇的断流相比已明显增多，而且预计将来情况仍不乐观。

当前黄河水利委员会没有足够的权威和资源来实现不同省份之间用水的公平分配、水资源的合理定价与费用分摊、以及推行综合的自然资源管理战略。例如，由于中上游省份灌溉引水过多已经造成下游地区严重的水资源短缺。而且，黄河流域的问题已经不全是水利问题，而是包括水利、农业、林业、环保等在内的综合问题。

建议：强化黄河流域综合管理，重组黄河水利委员会，并更名为黄河流域综合管理委员会，使政府有关部门和流域内11个省区能够真正联合起来。这一机构应由国务院有关领导亲自牵头，使其有推行流域综合管理战略的权威性。该机构可以借鉴其它国家流域管理机构的经验，解决不同管辖权限之间（特别是不同行政区之间）水土资源管理中的类似问题。该机构应具有协调职能，以实现费用与收益的合理分摊和常规监测。

三、发展坡地种草和舍饲养畜，提高坡地资源的经济和生态效益

问题：黄土高原农民收入的提高主要依赖于生产力的提高和农产品的多样化。这就需要培育当地的畜产品市场。目前当地农民并没有充分发挥农作物秸秆与饲料资源的潜力来发展畜产品生产，而反刍家畜饲养是利用农作物秸秆和饲料饲草既经济合算又生态健全的方式。

建议: 调整现有农业内部的结构，限制种植业的扩张。在黄土高原农民中应大力推进反刍动物饲养，主要采用舍饲体系来降低在陡坡放牧的负面影响，工作重点应放在当地肉牛与绵羊等的繁育。

在退化土地恢复和提供牧草地与饲料方面，高技术是非常有效的，但技术推广的成本通常很高。因此，建议科研部门和地方官员尽力开发与推广“低技术”（如舍饲、简单的再植草技术、草带等而非机修梯田技术）来解决水土流失和植被丧失的问题，尤其是当地有优质饲料资源，它们可与许多科学家所青睐的进口饲料种质相媲美，当地还有一些简单可行的植物育种技术，可以以很低的成本实现植被恢复。

四、充分利用已有的科学和技术积累，为生态环境建设和农业发展服务

问题：中国自50年代起就对黄土高原的水土保持和农业发展进行了长期的研究与示范。特别是“六五”至“九五”期间，国家加大了对该地区研究、开发与示范的投入力度，取得了一批成果、积累了一批技术、建立了一批样板、培养了一支队伍。然而，这些优秀科学家和良好装备的潜力并未得到及时充分的利用和发挥。如目前在这一地区实施的《全国生态环境建设规划》，几乎没有或很少有科研机构参加，实际上造成国家科技资源的巨大浪费，同时也很难保证计划实施的科学性和生态 -经济可持续性。

科研项目设置存在周期过长的问题，而且很少设立改进当地农事耕作技术的研究与开发项目。其它国家已有一些适用技术可用于黄土高原植被恢复。少数科学家已关注这一问题，但就全国与省区而言，尚没有引进与开发植被恢复方面的战略措施。

建议: 积极吸收并鼓励科研单位与科学家参加《全国生态环境建设规划》的实施，从事应用性创新研究，来解决土地可持续利用与相关生态经济和技术问题。虽然目前对减少耕作等技术的接受程度不高，但中央与省区政府应发挥更大的作用，来促进国内外适用技术的引进与推广。

五、充分认识市场竞争的激烈性，严格控制农业投资规模

问题：中国市场经济发展和全球经济一体化给黄土高原带来很好的发展机遇，但同时也带来了更多的风险和不确定性。不断增加的市场（价格）波动要求在新的产业和产品开发项目实施前一定要做大量的市场调研，确定该产品的市场远景。从1999年5月可持续农业工作组的实地考察情况看，当地的政策制定者对这一问题并没有引起足够的重视。

黄土高原农民已成功地引进了果树栽培技术，但现在却发现苹果销路不畅，钱也难挣。随着果品产量的增加，问题好像越来越糟。因此，在大规模投资扩大再生产以前，进行全面的市场分析是至关重要的，应尽力避免挫伤农民进行创新的积极性。

充分认识新的农产品开发项目所面临的困难至关重要，因为中国的大宗农产品目前并不具备国际竞争能力。如小麦、玉米的名义保护率（即当地价格超过国际市场价格的比率）已高达20-30%。

建议: 经济的进一步发展必须以资源优化利用和比较优势为原则。政策制定者必须了解当地产品在国际、国内市场的比较优势，调整好自己的产业结构，使得增加的产量能带来更多的经济效益。如在发展果树方面，应重点强调以下四个方面： (1) 对黄土高原水果生产的长期比较优势进行评价；(2) 为农业咨询人员提供更多的市场方面培训机会；(3i) 通过更完善的信息服务使农民得到不同农产品当前与潜在市场及其价格的信息；(4) 建立果品加工企业来拓展市场机会。中国各级政府应重视并努力改进技术推广技巧，提高农村公务员在市场与财政管理等方面的素质。

六、谨慎分析机修梯田的比较效益，从投资中获得最好回报

问题: 机修宽幅梯田已成功地控制了水土流失并提高了农民收入，这样修建的梯田成本每亩在700元左右，大约三年内可收回投资。然而，就黄土高原总体来说，成本却很高，而利用草带等其它控制侵蚀的方法成效更明显，因为草带可以提高土壤有机质含量和生产力。另外，从长远看，现在修建的部分梯田规模仍太小，将会使集约农业无利可图；而且需要进行水土保持的坡地面积太大，难以筹措到足够的资金全部实行机修梯田。

建议:具体选择哪种水土保持技术，应建立在短期成本与长期收益的综合分析基础上，与基础设施建设、能源开发和乡村发展等其它可能的目标相结合，改变梯田建造的方式，如退耕还林还草或建设人造平原等。

七．明晰土地产权制度，积极改善农村信贷服务

问题：土地产权制度不清和落后的信贷服务体系已成为影响黄土高原与中国其它地区农民对土地投资、阻碍农村经济快速发展的重要因素。稳固的产权是自然资源管理与经济发展的催化剂。农民只有拥有自己的土地或具有足够长的土地使用权，投资才会活跃。不同的土地产权制度也会对生产率和资源退化产生不同的影响。耕地的再分配同时会对资源利用、农民收入公平、土壤质量以及其它制度体系的发展（如耕地租用市场）产生影响。一项调查表明，黄土高原地区对信贷的需求较为突出。如在陕西省，农民对信贷的需求很强烈，有50% 的农民希望能得到贷款从事非农产业活动。

建议：对在黄土高原应明晰土地产权，鼓励农民对土地增加投资，促进资源的合理利用与保护。改善农村信贷服务，开展小额信贷项目。小额信贷已被实践证明是促进不发达地区农村家庭经济发展的有效手段。

八．资源开发与环境保护并重，保证当地农民从开发中获得经济收益

问题：黄土高原蕴藏着丰富的能源资源，目前已得到不同程度的开发。然而。当地并没有从能源开发中得到应有的好处，主要的经济利益和就业机会被以廉价的能源和原材料的方式转移到其它地区。这些能源和原材料促进了其它地区石油化工和煤化工的发展，进而维系了制造业的发展。因而，黄土高原虽然承受了能源开采所产生的大量的生态环境破坏，但却并未享受到能源开发下游产业所提供的就业机会与经济利益，也没有有效地增加农民的收入，从能源开发所得到的收入甚至比不上耕种边坡地的收入。

建议: 黄土高原能源与矿产资源开发规划必须与生态环境建设密切结合，一部分开发收入必须反馈用于环境的改善。另一方面，应建立一种机制，保证黄土高原人们可以更平等地分享能源开发的好处，促进非农产业发展，以替代在陡坡地进行的农耕活动。

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李利锋 博士

中国科学院地理科学与资源研究所

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